Odporno načrtovanje rabe zemljišč

Celostno načrtovanje rabe zemljišč je prostorska strategija za dodeljevanje zemljišč za različne rabe, pri čemer se uravnotežijo gospodarske, socialne in okoljske vrednosti na nacionalni ali podnacionalni ravni. Gre za proces podpore nosilcem odločanja in uporabnikom zemljišč pri izbiri najboljše kombinacije rabe zemljišč, da bi na koncu zadovoljili številne potrebe ljudi, hkrati pa zaščitili naravne vire in ekosistemske storitve. Načrtovanje rabe zemljišč je dobro konsolidiran pristop in ključni instrument za zmanjševanje nasprotujočih si interesov v zvezi z zemljišči med skupinami, skupnostmi in različnimi uporabniki. Uporablja se tudi za reševanje sporov med tradicionalnimi imetniki pravic in državnimi organi ali zasebnimi podjetji. Integrirano načrtovanje rabe zemljišč običajno obravnava vprašanja, kot so rast prebivalstva, vse večja konkurenčna raba omejenih virov s strani različnih akterjev, degradacija zemljišč in netrajnostni razvoj mest. Podnebne spremembe so dodaten izziv za načrtovanje rabe zemljišč, ki se kumulira z drugimi, ki niso povezani s podnebjem. Celostno načrtovanje rabe zemljišč, ki v celoti priznava podnebne spremembe, lahko pomaga pri preprečevanju podnebnih vplivov zaradi poplav, suše, pomanjkanja vode, požarov v naravi in vročinskega stresa ter zmanjšanju izpostavljenosti dragocenih sredstev tveganjem, povezanim s takimi nevarnostmi. Strateško načrtovanje rabe zemljišč je lahko koristno tudi za preprečevanje in zmanjševanje vplivov drugih naravnih nesreč, ki so povezane s podnebjem in niso povezane s podnebjem. Načrtovanje rabe zemljišč je na primer koristno v primeru snežnih plazov, kot na primer v Švici in Avstriji, kjer se določanje območij uporablja za omejevanje novih stavb na območjih, ki so nagnjena k snežnim plazovom.

Z drugimi besedami, lokalne in regionalne oblasti lahko z načrtovanjem rabe zemljišč povečajo svojo odpornost na velike podnebne spremembe in zagotovijo, da so skupnosti opremljene z vgrajenimi mehanizmi za soočanje s takimi spremembami in njihovo blažitev. Celostno načrtovanje rabe zemljišč, ki v celoti priznava in obravnava vplive podnebnih sprememb, zahteva bolj strateški in dolgoročni pristop v primerjavi s tradicionalnim prostorskim načrtovanjem. Za ustrezno vključitev podnebnih sprememb v načrtovanje rabe zemljišč bi bilo treba v bazo znanja v postopku načrtovanja vključiti kartiranje ranljivosti sedanjih in prihodnjih podnebnih razmer. Ko bodo opredeljena najranljivejša območja, bo mogoče opredeliti alternativne uporabe in prostorske prilagoditvene možnosti za ta območja, o njih razpravljati z deležniki in se o njih dogovoriti s podporo strokovnjakov (npr. iz sektorjev biotske raznovrstnosti, gozdarstva in kmetijstva). 

Orodja za načrtovanje se lahko uporabljajo za zmanjšanje podnebnih tveganj na različne načine, vključno z: (i) omejevanje razvoja na območjih, izpostavljenih nevarnostim, da se preprečijo tveganja (omejevalni ukrepi); (ii) prilagajanje grajenega okolja številnim naravnim nesrečam (prilagoditveni ukrepi); (iii) obnavljanje naravnih ekosistemov, ki imajo tudi vlogo pri zaščiti skupnosti pred nevarnostmi (sonaravne rešitve).

Ukrepi za preprečevanje ali posnemanje izpostavljenosti dragocenih elementov podnebnim spremembam na splošno vključujejo določanje območij, gradbene predpise (kot so minimalne višine tal in ukrepi za zaščito pred vodo), dovoljenja za uporabo zemljišč in pridobivanje zemljišč, da se prevzame nadzor nad njihovo uporabo za zagotavljanje varnosti ljudi. Sonaravne rešitve za načrtovanje rabe zemljišč lahko na primer vključujejo obnovo obalnih sipin za ublažitev učinkov obalnih neviht, povezovanje zelenih območij za zmanjšanje razdrobljenosti, razširitev zavarovanih območij za ohranitev odpornosti narave na podnebne spremembe in preoblikovanje grajenih območij v zelene površine v mestih.

Integrirani načrti rabe zemljišč lahko vplivajo tudi na širšo pokritost tal, npr. načrtovanje pogozdovanja in ponovnega pogozdovanja, ohranjanje in obnavljanje ekosistemov (npr. mokrišč in rek) ter podeželskih ali mestnih območij za zadrževanje vode.

Načrtovanje rabe zemljišč lahko končno vključuje selitev ljudi, infrastrukture, domov in podjetij z ranljivih lokacij, da bi se izognili tveganjem. Upravljano umikanje se lahko uporabi v okoljih pred nesrečo in po njej, da se zmanjša izpostavljenost naravnim nevarnostim, kadar ni mogoče izvesti strukturnih ukrepov ali so njihovi stroški previsoki.

Celostno načrtovanje rabe zemljišč bi moralo dajati strateške usmeritve, ki bi, kadar je to mogoče, dajale prednost sprejetju zelenih rešitev brez obžalovanja, ki temeljijo na naravi. V tem primeru je mogoče izpeljati številne vzporedne koristi za okolje in družbo, vključno na primer z možnostmi za rekreacijo, življenjskimi razmerami in dobrim počutjem, zlasti v mestnih sistemih, krepitvijo biotske raznovrstnosti in zagotavljanjem ekosistemskih storitev. Načrtovanje rabe zemljišč bi moralo zainteresirane strani in nosilce odločanja tudi izobraževati o tveganjih in priložnostih podnebnih sprememb ter spodbujati dialog in soglasje o prilagoditvenih ukrepih.

Načrtovanje rabe zemljišč vključuje različne upravne organe, ki delujejo na lokalni, podnacionalni ali nacionalni ravni; vsi imajo različne pristojnosti in odgovornosti. Na nacionalni ravni se vprašanja običajno obravnavajo z „makro perspektive“, pri čemer se upošteva razvoj celotne države; podnacionalne ravni spodbujajo „mezo perspektive“ s poudarkom na regionalnih vprašanjih; ravni občin pa imajo „mikro perspektive“, ki se osredotočajo predvsem na razvoj skupnosti v njihovi občini (GIZ, 2011). Pri načrtovanju prilagajanja je treba te ravni uskladiti in jih usmeriti v skupno smer. To je lahko izziv zaradi morebitnih nasprotujočih si vizij in interesov.  

Poleg tega so za uspešno načrtovanje potrebni prispevki številnih akterjev in sektorjev, kot so kmetijstvo, gozdarstvo, stanovanja, promet, energetika, okolje in zelo pogosto posamezniki. Konvencionalni pristopi k načrtovanju (od zgoraj navzdol) so bili zaradi pomanjkanja dialoga in usklajevanja pogosto zelo malo uspešni. Sodelovanje je bilo opredeljeno kot ključni dejavnik za uspešno načrtovanje rabe zemljišč. Zajema komunikacijo in sodelovanje med vsemi udeleženimi akterji. Sodelovanje deležnikov bi moralo zagotoviti, da lahko vsi udeleženci oblikujejo svoje interese in cilje v dialogu v fazah zasnove, načrtovanja in izvajanja postopka načrtovanja rabe zemljišč. Ta oblika načrtovanja poudarja skupno učenje lokalnega ali regionalnega prebivalstva/deležnikov in skupno učenje z njimi. Polno sodelovanje deležnikov je bistveno za opredelitev prihodnje vizije, določitev prednostnih nalog za prilagajanje podnebnim spremembam in zmanjšanje tveganja nesreč, preprečevanje/zmanjšanje konfliktov med sektorji in omogočanje sinergij.

To je zlasti pomembno, če načrtovanje rabe zemljišč vključuje premestitev ljudi in infrastrukture, saj je to tesno povezano s pravicami zasebne lastnine in zahteva strogo usklajevanje z lastniki zemljišč.

Politike in subvencije EU močno vplivajo na spremembe rabe zemljišč na regionalni ravni. V fazi načrtovanja je potrebna močna podpora politike, ki je ključno gonilo za izvajanje načrtovanih ukrepov. Ustrezno sodelovanje deležnikov je bistveno za zagotovitev preglednega in skupnega postopka načrtovanja, ki vodi do skupno dogovorjenih prostorskih ukrepov. Vendar lahko osebni interesi lastnikov zemljišč delujejo kot omejevalni dejavnik, če se ne strinjajo s predlaganimi spremembami rabe zemljišč. Poleg tega je lahko usklajevanje načrta rabe zemljišč z že obstoječimi instrumenti načrtovanja in sektorskimi politikami izziv. Izogibati se je treba nasprotujočim si vizijam in ciljem med različnimi instrumenti, da se zagotovi nemoteno izvajanje načrta.

Ukrepi za nastanitev in premestitev lahko vplivajo na pravosodne vidike (Evropska agencija za okolje, 2025). Zlasti je pomembno, da se odgovornost za zaščito in obvladovanje tveganj prenese z javnosti na posameznike in druge zasebne akterje. To lahko nesorazmerno obremeni skupine z nižjimi dohodki ali ljudi s posebnimi potrebami.

Vključitev NbS v načrtovanje rabe zemljišč lahko zagotovi posebne koristi ranljivim skupinam, kadar je pravosodje osrednjega pomena za odločitve o njihovi lokaciji. Vendar lahko sproži tudi kritične premisleke, če na primer NbS nesorazmerno koristi premožnim skupnostim ali če zelenje povzroči gentrifikacijo. Porazdelitev stroškov in koristi med zasebne in javne akterje ter družbo kot celoto je bila ugotovljena kot ključni dejavnik za povečanje NbS (Tehnični dokument ETC-CA 3/23), kar je zlasti pomembno tudi pri načrtovanju rabe zemljišč. Pomanjkanje zanesljivih podatkov, negotovosti v podnebnih projekcijah, učinkovito sodelovanje in izmenjava informacij med različnimi vključenimi akterji so skupni omejevalni dejavniki pri načrtovanju.

Načrt rabe zemljišč sam po sebi ni namen, temveč instrument za doseganje koristne in trajnostne rabe zemljišč. Zato se načrtovanje rabe zemljišč ne bi smelo začeti brez temeljite obravnave in razprave o razpoložljivih finančnih sredstvih in virih za njegovo izvajanje. Brez te varnosti bo tudi dobro uveljavljen načrt kmalu zašel v finančna ozka grla in ukrepov, predvidenih v načrtu, ne bo mogoče izvesti. Ključno vprašanje je torej povezati načrtovanje s pripravo proračuna – ali celo boljše načrtovanje proračuna z načrtovanjem.

Drug vidik uspešnosti načrtovanja rabe zemljišč je odvisen od zmogljivosti vseh akterjev, zlasti pristojne vodilne agencije ter tistih institucij in skupin, ki prevzamejo odgovornost za izvajanje načrta. Vzpostavitev teh zmogljivosti je pogosto bolj zapletena, kot je bilo pričakovano. Po vsej Evropi pogosto obstajajo decentralizirane strukture za načrtovanje rabe zemljišč, odgovornosti pa so porazdeljene po različnih hierarhijah. Zmogljivost teh struktur se lahko zelo razlikuje med različnimi institucijami, državami in regijami. Pomanjkanje institucionalnega usklajevanja, premalo usposobljeno osebje, pogoste menjave osebja, neravnovesja med sprejetimi nalogami in razpoložljivimi zmogljivostmi ter usmerjenost v izvajanje namesto v načrtovanje so pogosto dejavniki, ki omejujejo načrtovanje rabe zemljišč.  

Ukrepi načrtovanja rabe zemljišč zmanjšujejo stroške škode z izključitvijo nekaterih dejavnosti iz ogroženih območij ali zagotavljanjem pogojev, pod katerimi se lahko dovoli poseben razvoj na teh območjih. Zuidplaspolder (eden najglobljih polderjev na Nizozemskem) je bil uporabljen za obsežen urbanistični projekt: zaradi krepitve podnebne odpornosti območja s prostorskim načrtovanjem je bilo razmerje med stroški in koristmi ugodnejše kot pri posameznih prilagoditvenih ukrepih (npr. protipoplavna stanovanja in prilagojena infrastruktura) (Bruin, 2013). Druge študije (npr. Tröltsch in drugi, 2012 ) kažejo, da je oceno stroškov in koristi težko izvesti, tudi zaradi velike negotovosti podnebnih napovedi. Dodaten vidik, ki ga je treba upoštevati, je, da je lahko razmerje med koristmi in stroški prostorsko utemeljenega prilagoditvenega ukrepa odvisno od različnih vidikov, kar lahko na primer privede do koristi za določeno skupnost, vendar lahko zmanjša vrednost nekaterih posameznih lastnosti. V Avstriji so bila na primer rdeča območja (območja z visokim tveganjem), ki so opredeljena v „načrtih za nevarna območja“, pripravljenih na občinski ravni za preprečevanje učinkov zemeljskih plazov in poplav, v nekaterih primerih preoblikovana, da bi se lahko soočila z novimi tveganji zaradi podnebnih sprememb (npr. Neustift im Stubaital). Zaradi tega je gradnja hiš na teh območjih težja ali celo nemogoča, kar ima za posledico izgubo vrednosti nepremičnine.

Stroški spremembe rabe zemljišča lahko vključujejo stroške nadomestila v primeru razlastitve zemljišča, spodbude za prostovoljno sprejetje ukrepov ali subvencije na podlagi obveznih predpisov.

Nasprotno pa se lahko uporabijo tudi instrumenti za zajetje vrednosti (OECD, 2017). Davki se lahko na primer uvedejo, kadar se namembnost zemljišča spremeni iz „kmetijskega“ v „razvojnega“. So potencialno pomembni instrumenti za zbiranje javnih sredstev in izboljšanje lastniškega kapitala pri odločitvah o javnem načrtovanju in naložbah.

Načrtovanje rabe zemljišč omejujejo pravila, ki jih določajo številne politike in direktive EU, vključno s skupno kmetijsko politiko, direktivama o pticah in habitatih, okvirno direktivo o vodah in direktivo o poplavah. Na morskih in obalnih območjih ureja prostorsko načrtovanje direktiva o pomorskem prostorskem načrtovanju. Načrtovanje rabe zemljišč je obravnavano tudi v strategiji EU za odpornost v zvezi z vodo, ki predvideva vzpostavitev zelene infrastrukture za izboljšanje zadrževanja vode. Prostorsko načrtovanje lahko prispeva k uspešnemu izvajanju okvirne direktive o vodah, na primer s spodbujanjem trajnostnega upravljanja in zaščite sladkovodnih virov. Drug primer je doseganje ciljev Nature 2000 v kombinaciji z razvojnimi cilji s prostorskim načrtovanjem. To ima velik potencial za učinkovito zmanjšanje izgube biotske raznovrstnosti in zagotavljanje skladnosti različnih sektorskih sprememb z naravovarstveno zakonodajo.

Čas, potreben za pripravo načrta rabe zemljišč, je spremenljiv, odvisno od nacionalnih predpisov, tipologije obravnavanega posebnega načrta in njegove pacialne lestvice. Čas je odvisen tudi od participativnega procesa, ki je bil vzpostavljen, in od morebitnih sporov med različnimi vpletenimi organi in zainteresiranimi stranmi. Izvajanje načrta je prav tako spremenljivo in običajno traja od 5 do 10 let z rednimi zaporednimi revizijami in posodobitvami. 

Prilagajanje z načrtovanjem rabe zemljišč, ki v celoti vključuje podnebne spremembe, zahteva dolgoročno vizijo in dolgoročne cilje. Razmisliti bi bilo treba o redni reviziji načrtov rabe zemljišč (vsakih pet do deset let) v skladu s prožnim in prilagodljivim pristopom k prostorskemu načrtovanju, da se omogoči upoštevanje napredka znanja in revizije ukrepov na podlagi spremljanja ukrepov, ki se postopoma izvajajo. Življenjska doba načrta rabe zemljišč je v veliki meri povezana z življenjsko dobo načrtovanih ukrepov, ki segajo od dveh ali treh desetletij do več kot 100 let, na primer za zapletene posege, namenjene zaščiti obalnih območij, ali korenite spremembe pri dodeljevanju rabe zemljišč.