Πολυεπίπεδα και διατομεακά συστήματα διακυβέρνησης για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή

Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση αναφέρεται στο σύστημα που υποστηρίζει τη χάραξη πολιτικής και τη λήψη αποφάσεων μεταξύ των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών κυβερνήσεων (ΟΟΣΑ). Στην πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, τα διάφορα επίπεδα διακυβέρνησης εξαρτώνται αμοιβαία το ένα από το άλλο (GIZ, 2018). Αυτό αναγνωρίζεται ως αποφασιστικό στοιχείο για την επίτευξη πολλαπλών στόχων πολιτικής, όπως για παράδειγμα για τη διατήρηση και την αποκατάσταση των φυσικών πόρων (πλαίσιοδιακυβέρνησης φυσικών πόρων της IUCN) ή για την προώθηση τοπικών δράσεων για την προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης (πρόγραμμαUN-HABITAT). Μια παρόμοια έννοια που εισήχθη στην επιστημονική βιβλιογραφία είναι η πολυκεντρική διακυβέρνηση, μια σύνθετη μορφή διακυβέρνησης με πολλαπλά κέντρα λήψης αποφάσεων, η οποία μπορεί να φωλιάσει σε πολλαπλά δικαιοδοτικά επίπεδα (π.χ. τοπικό, κρατικό και εθνικό). Τα πολυκεντρικά χαρακτηριστικά μπορεί να είναι σε θέση να βρουν μια ισορροπία από την πλήρως κεντρική και πλήρως αποκεντρωμένη διακυβέρνηση ή τη διακυβέρνηση σε επίπεδο κοινότητας (Carlise και Gruby, 2019).

Η προσαρμογή αποτελεί τυπικό καθήκον πολυεπίπεδης και διατομεακής διακυβέρνησης. Η έκθεση AR6 της IPCC (σύνοψηγια τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής)αναφέρει ότι η ανθεκτική στην κλιματική αλλαγή ανάπτυξη καθίσταται δυνατή όταν οι διαδικασίες λήψης αποφάσεων, η χρηματοδότηση και οι δράσεις ενσωματώνονται σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης, τους τομείς και τα χρονοδιαγράμματα. Η οργάνωση της διακυβέρνησης σε όλους τους τομείς και τα επίπεδα αποτελεί μέρος του κύκλου πολιτικής για την προσαρμογή (περαιτέρω πληροφορίες στο βήμα 5 του εργαλείου στήριξης της προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή και στην προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή) προκειμένου να διασφαλιστεί η αποτελεσματική, συνεκτική και συνεχής υλοποίηση των δράσεων προσαρμογής. Περιλαμβάνει κάθετο και οριζόντιο συντονισμό.

Όσον αφορά τον κάθετο συντονισμό, παράλληλα με την αντιμετώπιση της προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή, οι εθνικές κυβερνήσεις βασίζονται στις περιφερειακές και τοπικές κυβερνήσεις για τη μετουσίωση των εθνικών στρατηγικών για το κλίμα σε δράσεις. Αντιστρόφως, οι φορείς λήψης αποφάσεων σε τοπικό επίπεδο, αν και είναι καταλληλότεροι για την αντιμετώπιση συγκεκριμένων προκλήσεων, ενδέχεται να μην διαθέτουν την εξουσία να επιλύουν περίπλοκες καταστάσεις που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των περιφερειακών και εθνικών αρχών. Οι τοπικές και οι περιφερειακές αρχές επηρεάζονται από νομικά, θεσμικά και χρηματοδοτικά μέσα και πλαίσια που έχουν θεσπιστεί από υψηλότερα επίπεδα διακυβέρνησης. Τα εθνικά πλαίσια μπορούν να στηρίξουν αλλά και να περιορίσουν ορισμένες δράσεις προσαρμογής που αναλαμβάνονται σε τοπικό επίπεδο. Για παράδειγμα, η επαναχρησιμοποίηση των υδάτων μπορεί να είναι μια τοπικά προτιμώμενη στρατηγική για την αντιμετώπιση συγκεκριμένων προβλημάτων λειψυδρίας. Η στρατηγική αυτή ενδέχεται να παρεμποδίζεται από νομοθετικά κενά που απαιτούν την επίλυση των παρεμβάσεων σε εθνικό επίπεδο. Ομοίως, οι ορθές πρακτικές, οι οποίες δοκιμάζονται σε πιλοτικές περιοχές σε πολύ τοπική κλίμακα, πρέπει να υποστηριχθούν από περιφερειακούς και εθνικούς φορείς προκειμένου να κλιμακωθούν και να καταστούν αποτελεσματικές για τον μετριασμό των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής. Επιπλέον, οι δράσεις που προωθούνται από τις τοπικές αρχές ή καθοδηγούνται από τις τοπικές κοινότητες πρέπει να είναι συνεπείς και κατάλληλα πλαισιωμένες στο πλαίσιο των περιφερειακών και εθνικών στρατηγικών και σχεδίων, μεταξύ άλλων για τη διασφάλιση της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας της προσαρμογής. Για παράδειγμα, η θρέψη των παραλιών και άλλες τοπικές επιλογές προσαρμογής στην παράκτια άμυνα, οι οποίες υλοποιούνται με βραχυπρόθεσμους στόχους και στενά πεδία εφαρμογής, θα πρέπει να αποτελούν μέρος σχεδίων ολοκληρωμένης διαχείρισης των παράκτιων ζωνών μεγαλύτερης κλίμακας, ώστε να είναι αποτελεσματικές και βιώσιμες, αναλαμβάνοντας μια ολιστική προσέγγιση των τοπικών προβλημάτων σε μακροπρόθεσμη προοπτική.

Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση περιλαμβάνει επίσης τον οριζόντιο συντονισμό της προσαρμογής μέσω της συνεργασίας και των ανταλλαγών μεταξύ διαφόρων κυβερνητικών υπηρεσιών ή ενδιαφερόμενων μερών από διάφορους οικονομικούς τομείς. Απαιτείται διατομεακή προσέγγιση, διότι η προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή απαιτεί συστημικές προσεγγίσεις, οι οποίες θα συγκεντρώνουν γνώσεις που ανήκουν σε διάφορους παράγοντες και θα λαμβάνουν υπόψη τις ανάγκες των διαφόρων τομέων πολιτικής και οικονομίας. Για παράδειγμα, οι αρχές που είναι αρμόδιες για τη διαχείριση των υδάτων πρέπει να αντιμετωπίσουν τις αντικρουόμενες χρήσεις των σπάνιων υδάτινων πόρων από διάφορους τομείς, διατηρώντας παράλληλα το νερό στο περιβάλλον για τη διατήρηση της βιοποικιλότητας. Η διατομεακή διακυβέρνηση μπορεί να συμβάλει στην προώθηση αμοιβαία επωφελών λύσεων με πολλαπλά οφέλη για πολλαπλούς τομείς, ελαχιστοποιώντας τις επιπτώσεις στους φυσικούς πόρους και αποφεύγοντας έτσι την κακή προσαρμογή.

Δεδομένου ότι οι επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής δεν αναγνωρίζουν τα διοικητικά όρια, ο οριζόντιος συντονισμός περιλαμβάνει επίσης τη συνεργασία μεταξύ γειτονικών κυβερνήσεων. Αυτό συνεπάγεται συντονισμό μεταξύ γειτονικών δήμων, περιφερειών, ακόμη και χωρών σε διασυνοριακές περιοχές. Έχει σημασία, για παράδειγμα, για τη διαχείριση των υδάτων σε λεκάνες απορροής ποταμών και για την αντιμετώπιση των κινδύνων πλημμύρας. Οι περιοχές λεκάνης απορροής ποταμού είναι οι κύριες μονάδες διαχείρισης σύμφωνα με την οδηγία-πλαίσιο για τα ύδατα και την οδηγία για τις πλημμύρες. Για την κατάρτιση σχεδίων διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού (ΣΔΛΑΠ) και σχεδίων διαχείρισης κινδύνων πλημμύρας (ΣΔΛΑΠ) με σκοπό την εφαρμογή των σχετικών οδηγιών μπορούν να συσταθούν μονάδες διακυβέρνησης ειδικού σκοπού (περιφερειακές αρχές λεκάνης απορροής ποταμού) που διασχίζουν διάφορες δικαιοδοσίες. Τα σχέδια αυτά απαιτούν τη συνεργασία διαφόρων εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών. Όσον αφορά τις λεκάνες απορροής ποταμών που διασχίζουν εθνικά σύνορα, οι δομές διακυβέρνησης επισημοποιούνται σταδιακά και τα διεθνή ΣΔΛΑΠ αναπτύσσονται όλο και περισσότερο [COM(2019) 95 final]. Για παράδειγμα, στη λεκάνη απορροής του ποταμού Σάβου, αναπτύχθηκε ένα επιχειρησιακό σύστημα με διάφορα εργαλεία στο πλαίσιο κοινής προσπάθειας ενδιαφερόμενων μερών από χώρες που αποτελούν μέρος της λεκάνης για τη διευκόλυνση της συντονισμένης αντιμετώπισης ακραίων πλημμυρών και φαινομένων ρύπανσης (περιπτωσιολογικήμελέτη της λεκάνης απορροής του ποταμού Σάβου). Ωστόσο, σύμφωνα με το σύστημα υποβολής εκθέσεων των κρατών μελών της ΕΕ, η διακυβέρνηση είχε ως αποτέλεσμα ένα από τα σημαντικότερα εμπόδια [COM(2021)970 final],κατά την εφαρμογή της οδηγίας-πλαισίου για τα ύδατα και της οδηγίας για τις πλημμύρες.

Οι μηχανισμοί για την εφαρμογή στην πράξη της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή είναι πολλαπλοί και μπορούν να πραγματοποιηθούν μέσω επίσημων (π.χ. βάσει νόμου, νομικών συμβάσεων και συμφωνιών) ή άτυπων (π.χ. λόγω σχέσεων και εμπιστοσύνης) διαύλων. Παραδείγματα (ΟΟΣΑ, 2022, UN-HABITATS, 2022)σχετικά με την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή είναι τα εξής:

• Ανάπτυξη σχετικών πολιτικών και νομοθεσίας (συμπεριλαμβανομένων στρατηγικών και σχεδίων προσαρμογής). Οι πολιτικές αυτές απαιτούν την ανάληψη δράσης από φορείς που εργάζονται σε διάφορα επίπεδα διακυβέρνησης και τομείς πολιτικής. Κατά συνέπεια, η εφαρμογή τους απαιτεί μια προσέγγιση πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.

• Δημιουργία διακυβερνητικών φορέων με πολυσυμμετοχική εκπροσώπηση, τόσο με τη συμμετοχή υπευθύνων λήψης αποφάσεων όσο και άλλων ενδιαφερόμενων μερών. Κοινά παραδείγματα είναι οι διυπουργικές ομάδες εργασίας για την αντιμετώπιση του εγκάρσιου χαρακτήρα της προσαρμογής, οι πολυσυμμετοχικές και πολυεπίπεδες μόνιμες ή προσωρινές επιτροπές, διασκέψεις και συμβούλια. Η συμμετοχή χαμηλότερων επιπέδων διακυβέρνησης στη χάραξη πολιτικής είναι σημαντική για να διασφαλιστεί ότι λαμβάνονται υπόψη οι υποεθνικές προτεραιότητες και ότι όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη συμμετέχουν για να συμβάλουν στην επιτυχή εφαρμογή της πολιτικής. Μπορούν επίσης να δημιουργηθούν νέες συντονιστικές μονάδες διακυβέρνησης (μονάδες διακυβέρνησης ειδικού σκοπού που διασχίζουν δικαιοδοσίες). Μπορούν να αντιμετωπίσουν ζητήματα που υπερβαίνουν τα όρια δικαιοδοσίας και ανταποκρίνονται καλύτερα στη νέα κλίμακα ανάλυσης (αρχές λεκάνης απορροής ποταμού, ένωση δήμων).
• Ανάπτυξη διμερών ή πολυμερών συμφωνιών μεταξύ επιπέδων διακυβέρνησης ή μεταξύ διαφόρων ενδιαφερόμενων μερών. Οι εμπλεκόμενοι θεσμοί (που μπορεί ακόμη και να ανήκουν σε διαφορετικές χώρες) συμφωνούν να επιδιώξουν έναν συλλογικό στόχο, συνδυάζοντας συμπληρωματικές γνώσεις και ευθύνες. Οι εθελοντικές περιβαλλοντικές συμβάσεις ή συμφωνίες είναι εργαλεία που χρησιμοποιούνται για την πρακτική εφαρμογή των αρχών της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης σε συγκεκριμένους τομείς. Θεσπίζονται σε εθελοντική βάση, αλλά εγκρίνονται επίσημα (υπογράφονται από όλους τους εταίρους) και είναι δεσμευτικές όσον αφορά την ευθύνη, τη χρηματοδότηση και το χρονοδιάγραμμα. Τόσο οι δημόσιοι όσο και οι ιδιωτικοί φορείς μπορούν να υπογράφουν τέτοιες συμβάσεις. Μπορούν να είναι συμβάσεις ποταμών στη Φλάνδρα, Βέλγιο), συμβάσεις υγροτόπων (π.χ. Contrat de delta de Camargue, Γαλλία) ή δασικές συμφωνίες (Occhito Lake, Ιταλία). Οι συμβάσεις εξουσιοδότησης ή οι συμβάσεις ανάθεσης μπορούν να είναι άλλες μορφές πολυεπίπεδων συμφωνιών, στο πλαίσιο των οποίων οι τοπικές αρχές εξουσιοδοτούνται ή ανατίθενται σταδιακά από την κεντρική διοίκηση για την εκπλήρωση ορισμένων καθηκόντων.
• Δικτύωση με άλλες τοπικές και περιφερειακές αρχές. Η συμμετοχή σε δίκτυα, όπως διεθνή πλαίσια θεματικής συνεργασίας και κοινές πλατφόρμες, μπορεί να επιτρέψει την εξεύρεση νέων εταίρων και ευκαιριών για συντονισμένες προσεγγίσεις όσον αφορά την προσαρμογή μέσω διαδημοτικής και διαπεριφερειακής συνεργασίας.