Sistemas de gobernanza multinivel e intersectorial para la adaptación al cambio climático

La gobernanza multinivel se refiere al sistema que apoya la formulación de políticas y la toma de decisiones entre los gobiernos nacionales, regionales y locales (OCDE). En la gobernanza multinivel, los diferentes niveles de gobierno son mutuamente dependientes entre sí (GIZ,2018). Esto se reconoce como un elemento decisivo para alcanzar múltiples objetivos políticos, como, por ejemplo, la preservación y restauración de los recursos naturales (Marcode Gobernanza de los Recursos Naturales de la UICN)o el fomento de acciones locales para avanzar hacia el desarrollo sostenible (programaONU-Hábitat). Un concepto similar introducido en la literatura científica es la gobernanza policéntrica, una forma compleja de gobernanza con múltiples centros de toma de decisiones, que se puede anidar en múltiples niveles jurisdiccionales (por ejemplo, local, estatal y nacional). Las características policéntricas pueden encontrar un equilibrio a partir de una gobernanza totalmente centralizada y totalmente descentralizada o basada en la comunidad (Carlisey Gruby, 2019).

La adaptación es una tarea típica de gobernanza multinivel e intersectorial. El informe del GIECC sobreel IE6 (resumen para los responsables políticos)establece que el desarrollo resiliente al clima está habilitado cuando los procesos de toma de decisiones, las finanzas y las acciones se integran en todos los niveles de gobernanza, sectores y plazos. La organización de la gobernanza en todos los sectores y niveles forma parte del ciclo de la política de adaptación (más información en la fase 5 de la herramienta de apoyo a la adaptación al cambio climático ADAPT) para garantizar una aplicación eficaz, coherente y continua de las medidas de adaptación. Incluye coordinación vertical y horizontal.

En cuanto a la coordinación vertical, al tiempo que se aborda la adaptación al cambio climático, los gobiernos nacionales dependen de los gobiernos regionales y locales para traducir las estrategias climáticas nacionales en acciones. Por el contrario, los responsables de la toma de decisiones a nivel local, aunque estén mejor preparados para hacer frente a retos específicos, pueden carecer de poder para resolver situaciones complejas que son responsabilidad de las autoridades regionales y nacionales. Los gobiernos locales y regionales se ven influidos por los instrumentos y marcos jurídicos, institucionales y financieros establecidos por los niveles más altos de gobernanza. Los marcos nacionales pueden apoyar, pero también limitar, determinadas medidas de adaptación emprendidas a nivel local. Por ejemplo, la reutilización del agua podría ser una estrategia favorecida localmente para hacer frente a problemas específicos de escasez de agua. Esta estrategia podría verse obstaculizada por lagunas legislativas que requieren que se resuelvan las intervenciones a nivel nacional. Del mismo modo, las buenas prácticas, probadas en áreas piloto a escala muy local, deben ser apoyadas por actores regionales y nacionales para ampliarse y ser efectivas en la mitigación de los impactos del cambio climático. Además, las acciones impulsadas por las autoridades locales o dirigidas por las comunidades locales deben ser coherentes con las estrategias y planes regionales y nacionales y estar debidamente enmarcadas en ellos, también para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de la adaptación. Por ejemplo, la nutrición de las playas y otras opciones locales de adaptación a la defensa costera, aplicadas con objetivos a corto plazo y alcances limitados, deben formar parte de planes integrados de gestión de zonas costeras a mayor escala, para ser eficaces y sostenibles, adoptando un enfoque holístico de los problemas locales desde una perspectiva a largo plazo.

La gobernanza multinivel también incluye la coordinación horizontal de la adaptación a través de la colaboración y los intercambios entre diferentes departamentos gubernamentales o partes interesadas de diferentes sectores económicos. Se necesita un enfoque intersectorial porque la adaptación al cambio climático requiere enfoques sistémicos, que reúnan conocimientos propiedad de diferentes actores y tengan en cuenta las necesidades de diversos sectores políticos y económicos. Por ejemplo, las autoridades responsables de la gestión del agua deben hacer frente a los usos contradictorios de los escasos recursos hídricos de varios sectores, preservando al mismo tiempo el agua en el medio ambiente para mantener la biodiversidad. La gobernanza intersectorial puede ayudar a promover soluciones beneficiosas para todos con múltiples beneficios para múltiples sectores, minimizando el impacto en los recursos naturales y evitando así la mala adaptación.

Dado que los impactos del cambio climático no reconocen los límites administrativos, la coordinación horizontal también incluye la colaboración entre los gobiernos vecinos. Esto implica la coordinación entre municipios vecinos, regiones e incluso países en zonas transfronterizas. Es pertinente, por ejemplo, para la gestión del agua en las cuencas hidrográficas y para hacer frente a los riesgos de inundación. Las demarcaciones hidrográficas son las principales unidades de gestión de conformidad con la Directiva marco sobre el agua y la Directiva sobre inundaciones. Se pueden crear unidades de gobernanza de propósito especial (autoridades de distrito de cuencas fluviales) que abarquen distintas jurisdicciones para preparar planes hidrológicos de cuenca y planes de gestión del riesgo de inundación a fin de aplicar las directivas conexas. Estos planes requieren la cooperación de diferentes autoridades nacionales, regionales y locales. En el caso de las cuencas hidrográficas que cruzan las fronteras nacionales, las estructuras de gobernanza se están formalizando progresivamente y los planes hidrológicos de cuenca internacionales se están desarrollando cada vez más [COM(2019) 95 final]. Por ejemplo, en la cuenca del río Sava, se desarrolló un sistema operativo con varias herramientas en un esfuerzo conjunto de las partes interesadas de los países que forman parte de la cuenca para facilitar una respuesta coordinada a las inundaciones extremas y los fenómenos de contaminación (estudiode caso de la cuenca del río Sava). No obstante, según el sistema de notificación de los Estados miembros de la UE, la gobernanza dio lugar a uno de los obstáculos más significativos[COM(2021) 970 final],a la hora de aplicar el Marco del Agua y las Directivas sobre inundaciones.

Los mecanismos para poner en práctica la gobernanza multinivel para la adaptación al cambio climático son múltiples y pueden tener lugar a través de canales formales (por ejemplo, establecidos por ley, contratos y acuerdos legales) o informales (por ejemplo, debido a las relaciones y la confianza). Algunos ejemplos (OCDE, 2022, ONU-Hábitats, 2022)pertinentes para la adaptación al cambio climático son:

• Elaboración de políticas y legislación pertinentes (incluidas estrategias y planes de adaptación). Estas políticas requieren la acción de los agentes que trabajan en diferentes niveles de gobierno y sectores políticos. Por consiguiente, su aplicación requiere un enfoque de gobernanza multinivel.

• Creación de órganos intergubernamentales con representación de múltiples interesados, en los que participen los encargados de adoptar decisiones y otras partes interesadas. Ejemplos comunes son los grupos de trabajo interministeriales para abordar la naturaleza transversal de la adaptación, los comités, conferencias y consejos permanentes o temporales de múltiples partes interesadas y de múltiples niveles. Involucrar a los niveles inferiores de gobierno en la formulación de políticas es importante para garantizar que se tengan en cuenta las prioridades subnacionales y que todas las partes interesadas estén a bordo para contribuir a la implementación exitosa de las políticas. También pueden crearse nuevas unidades de gobernanza de coordinación (unidades de gobernanza con fines especiales que abarquen distintas jurisdicciones). Pueden abordar cuestiones que van más allá de los límites jurisdiccionales y se ajustan mejor a la nueva escala de análisis (autoridades de cuencas fluviales, unión de municipios).
• Desarrollo de acuerdos bilaterales o multilaterales entre niveles de gobierno o entre diversas partes interesadas. Las instituciones involucradas (que incluso pueden pertenecer a diferentes países) acuerdan perseguir un objetivo colectivo, reuniendo conocimientos y responsabilidades complementarios. Los contratos o acuerdos ambientales voluntarios son herramientas que se están utilizando para aplicar prácticamente los principios de gobernanza multinivel a áreas específicas. Se establecen de forma voluntaria, pero se adoptan formalmente (firmados por todos los socios) y son vinculantes en términos de responsabilidad, financiación y calendario. Tanto los agentes públicos como los privados pueden ser los signatarios de dichos contratos. Pueden ser contratos fluviales en Flandes (Bélgica), contratos de humedales (por ejemplo, Contrat de delta de Camargue, Francia) o acuerdos forestales (Lagode Occhito, Italia). Los contratos de habilitación o los contratos de delegación pueden ser otras formas de acuerdos multinivel, en los que las autoridades locales son gradualmente facultadas o delegadas por la administración central para desempeñar determinadas tareas.
• Creación de redes con otros entes locales y regionales. La participación en redes como los marcos de cooperación temática internacional y las plataformas compartidas puede permitir encontrar nuevos socios y oportunidades para enfoques concertados de adaptación a través de la colaboración intermunicipal e interregional.