Gobernanza multinivel e intersectorial

La gobernanza multinivel se refiere al sistema que apoya la formulación de políticas y la toma de decisiones entre los gobiernos nacionales, regionales y locales (OCDE). En la gobernanza multinivel, los diferentes niveles de gobierno son mutuamente dependientes entre sí (GIZ, 2018). Esto se reconoce como un elemento decisivo para alcanzar múltiples objetivos políticos, como, por ejemplo, la preservación y restauración de los recursos naturales (Marco de Gobernanza de los Recursos Naturales de la UICN) o el fomento de acciones locales para avanzar hacia el desarrollo sostenible (programa ONU-Hábitat). Un concepto similar introducido en la literatura científica es la gobernanza policéntrica, una forma compleja de gobernanza con múltiples centros de toma de decisiones, que se puede anidar en múltiples niveles jurisdiccionales (por ejemplo, local, estatal y nacional). Las características policéntricas pueden encontrar un equilibrio a partir de una gobernanza totalmente centralizada y totalmente descentralizada o basada en la comunidad (Carlise y Gruby, 2019).

La adaptación es una tarea típica de gobernanza multinivel e intersectorial. El informe del GIECC sobre el IE6 (resumen para los responsables políticos) establece que el desarrollo resiliente al clima está habilitado cuando los procesos de toma de decisiones, las finanzas y las acciones se integran en todos los niveles de gobernanza, sectores y plazos. La organización de la gobernanza en todos los sectores y niveles forma parte del ciclo de la política de adaptación (más información en la fase 5 de la herramienta de apoyo a la adaptación al cambio climático ADAPT) para garantizar una aplicación eficaz, coherente y continua de las medidas de adaptación. Incluye coordinación vertical y horizontal.

En cuanto a la coordinación vertical, al tiempo que se aborda la adaptación al cambio climático, los gobiernos nacionales dependen de los gobiernos regionales y locales para traducir las estrategias climáticas nacionales en acciones. Por el contrario, los responsables de la toma de decisiones a nivel local, aunque estén mejor preparados para hacer frente a retos específicos, pueden carecer de poder para resolver situaciones complejas que son responsabilidad de las autoridades regionales y nacionales. Los gobiernos locales y regionales se ven influidos por los instrumentos y marcos jurídicos, institucionales y financieros establecidos por los niveles más altos de gobernanza. Los marcos nacionales pueden apoyar, pero también limitar, determinadas medidas de adaptación emprendidas a nivel local. Por ejemplo, la reutilización del agua podría ser una estrategia favorecida localmente para hacer frente a problemas específicos de escasez de agua. Esta estrategia podría verse obstaculizada por lagunas legislativas que requieren que se resuelvan las intervenciones a nivel nacional. Del mismo modo, las buenas prácticas, probadas en áreas piloto a escala muy local, deben ser apoyadas por actores regionales y nacionales para ampliarse y ser efectivas en la mitigación de los impactos del cambio climático. Además, las acciones impulsadas por las autoridades locales o dirigidas por las comunidades locales deben ser coherentes con las estrategias y planes regionales y nacionales y estar debidamente enmarcadas en ellos, también para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de la adaptación. Por ejemplo, la nutrición de las playas y otras opciones locales de adaptación a la defensa costera, aplicadas con objetivos a corto plazo y alcances limitados, deben formar parte de planes integrados de gestión de zonas costeras a mayor escala, para ser eficaces y sostenibles, adoptando un enfoque holístico de los problemas locales desde una perspectiva a largo plazo.

La gobernanza multinivel también incluye la coordinación horizontal de la adaptación a través de la colaboración y los intercambios entre diferentes departamentos gubernamentales o partes interesadas de diferentes sectores económicos. Se necesita un enfoque intersectorial porque la adaptación al cambio climático requiere enfoques sistémicos, que reúnan conocimientos propiedad de diferentes actores y tengan en cuenta las necesidades de diversos sectores políticos y económicos. Por ejemplo, las autoridades responsables de la gestión del agua deben hacer frente a los usos contradictorios de los escasos recursos hídricos de varios sectores, preservando al mismo tiempo el agua en el medio ambiente para mantener la biodiversidad. La gobernanza intersectorial puede ayudar a promover soluciones beneficiosas para todos con múltiples beneficios para múltiples sectores, minimizando el impacto en los recursos naturales y evitando así la mala adaptación.

Dado que los impactos del cambio climático no reconocen los límites administrativos, la coordinación horizontal también incluye la colaboración entre los gobiernos vecinos. Esto implica la coordinación entre municipios vecinos, regiones e incluso países en zonas transfronterizas. Es pertinente, por ejemplo, para la gestión del agua en las cuencas hidrográficas y para hacer frente a los riesgos de inundación. Las demarcaciones hidrográficas son las principales unidades de gestión de conformidad con la Directiva marco sobre el agua y la Directiva sobre inundaciones. Se pueden crear unidades de gobernanza de propósito especial (autoridades de distrito de cuencas fluviales) que abarquen distintas jurisdicciones para preparar planes hidrológicos de cuenca y planes de gestión del riesgo de inundación a fin de aplicar las directivas conexas. Estos planes requieren la cooperación de diferentes autoridades nacionales, regionales y locales. En el caso de las cuencas hidrográficas que cruzan las fronteras nacionales, las estructuras de gobernanza se están formalizando progresivamente y los planes hidrológicos de cuenca internacionales se están desarrollando cada vez más [COM(2019) 95 final]. Por ejemplo, en la cuenca del río Sava, se desarrolló un sistema operativo con varias herramientas en un esfuerzo conjunto de las partes interesadas de los países que forman parte de la cuenca para facilitar una respuesta coordinada a las inundaciones extremas y los fenómenos de contaminación (estudio de caso de la cuenca del río Sava). No obstante, según el sistema de notificación de los Estados miembros de la UE, la gobernanza dio lugar a uno de los obstáculos más significativos [COM(2021) 970 final], a la hora de aplicar el Marco del Agua y las Directivas sobre inundaciones.

Los mecanismos para poner en práctica la gobernanza multinivel para la adaptación al cambio climático son múltiples y pueden tener lugar a través de canales formales (por ejemplo, establecidos por ley, contratos y acuerdos legales) o informales (por ejemplo, debido a las relaciones y la confianza). Algunos ejemplos (OCDE, 2022, ONU-Hábitats, 2022) pertinentes para la adaptación al cambio climático son:

• Elaboración de políticas y legislación pertinentes (incluidas estrategias y planes de adaptación). Estas políticas requieren la acción de los agentes que trabajan en diferentes niveles de gobierno y sectores políticos. Por consiguiente, su aplicación requiere un enfoque de gobernanza multinivel.

• Creación de órganos intergubernamentales con representación de múltiples interesados, en los que participen los encargados de adoptar decisiones y otras partes interesadas. Ejemplos comunes son los grupos de trabajo interministeriales para abordar la naturaleza transversal de la adaptación, los comités, conferencias y consejos permanentes o temporales de múltiples partes interesadas y de múltiples niveles. Involucrar a los niveles inferiores de gobierno en la formulación de políticas es importante para garantizar que se tengan en cuenta las prioridades subnacionales y que todas las partes interesadas estén a bordo para contribuir a la implementación exitosa de las políticas. También pueden crearse nuevas unidades de gobernanza de coordinación (unidades de gobernanza con fines especiales que abarquen distintas jurisdicciones). Pueden abordar cuestiones que van más allá de los límites jurisdiccionales y se ajustan mejor a la nueva escala de análisis (autoridades de cuencas fluviales, unión de municipios).
• Desarrollo de acuerdos bilaterales o multilaterales entre niveles de gobierno o entre diversas partes interesadas. Las instituciones involucradas (que incluso pueden pertenecer a diferentes países) acuerdan perseguir un objetivo colectivo, reuniendo conocimientos y responsabilidades complementarios. Los contratos o acuerdos ambientales voluntarios son herramientas que se están utilizando para aplicar prácticamente los principios de gobernanza multinivel a áreas específicas. Se establecen de forma voluntaria, pero se adoptan formalmente (firmados por todos los socios) y son vinculantes en términos de responsabilidad, financiación y calendario. Tanto los agentes públicos como los privados pueden ser los signatarios de dichos contratos. Pueden ser contratos fluviales (contratos fluviales en Flandes, Bélgica), contratos de humedales (por ejemplo, Contrat de delta de Camargue, Francia) o acuerdos forestales (Lago de Occhito, Italia). Los contratos de habilitación o los contratos de delegación pueden ser otras formas de acuerdos multinivel, en los que las autoridades locales son gradualmente facultadas o delegadas por la administración central para desempeñar determinadas tareas.
• Creación de redes con otros entes locales y regionales. La participación en redes como los marcos de cooperación temática internacional y las plataformas compartidas puede permitir encontrar nuevos socios y oportunidades para enfoques concertados de adaptación a través de la colaboración intermunicipal e interregional.

La participación de las partes interesadas es un elemento fundamental que permite la gobernanza multinivel. Todas las formas de gobernanza multinivel enumeradas en la sección Descripción incluyen la participación de las partes interesadas. Los tipos y el número de partes interesadas que deben participar varían en función de la cuestión temática y del tamaño de la zona. Pueden determinarse diferentes niveles de participación (ECNL, 2016): 1) acceso básico a la información para informar al público sobre los problemas, opciones y soluciones;  2) procesos de consulta para garantizar que se recopile información para influir en las decisiones; y, por último, 3) la participación activa y el desarrollo conjunto de soluciones que permitan a los diferentes agentes participar de forma proactiva en el proceso de toma de decisiones.

Las redes de ciudades son un elemento fuerte que apoya y promueve la gobernanza multinivel, fomentando la cooperación horizontal entre municipios. Mayors Adapt: la iniciativa del Pacto de los Alcaldes de la UE sobre la adaptación al cambio climático fue puesta en marcha por la Comisión Europea y apoyada por la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) en el contexto de la Estrategia de Adaptación de la UE. Se aplicó en el marco del Pacto de los Alcaldes, la iniciativa emblemática europea para que las ciudades reduzcan sus emisiones de gases de efecto invernadero. Mayors Adapt proporciona un marco para que las autoridades locales tomen medidas. También ofrece una plataforma para una mayor participación y creación de redes por parte de las ciudades, y aumenta la conciencia pública sobre la adaptación y las medidas necesarias. La Misión de Adaptación al Cambio Climático de la UE capacita a determinadas regiones y autoridades locales europeas para lograr la resiliencia frente al cambio climático.

Además, las redes de áreas protegidas son clave para apoyar la gobernanza coordinada de los recursos naturales. Permiten la conexión ecológica de los ecosistemas, mantienen la capacidad de los individuos o poblaciones de especies para moverse entre sitios y, por lo tanto, proporcionan resiliencia al cambio climático.

Al establecer contratos entre niveles de gobierno para permitir la coordinación horizontal y vertical (OCDE, 2022), los factores de éxito pueden incluir:

• abordar las asimetrías de información de forma transparente y con interacción entre los niveles de gobierno;
• determinar objetivos comunes;
• definir claramente las contribuciones de las partes, asegurándose de que son responsables de sus contribuciones;
• especificar indicadores para evaluar la ejecución de las tareas acordadas;
• establecer un mecanismo de ejecución para que el compromiso sea creíble (interno, externo o de un tercero).

Además, el desarrollo de capacidades, la descentralización fiscal, la participación de las partes interesadas, el mandato local para la acción por el clima, la recopilación y el intercambio de datos, así como los marcos jurídicos de apoyo, son condiciones facilitadoras clave reconocidas por el hábitat de las Naciones Unidas en la gobernanza multinivel para el desarrollo local sostenible (ONU-Hábitat, 2022). También se aplican a la adaptación al cambio climático.

Los conocimientos y las orientaciones para la adaptación, desarrollados en cada nivel de gobernanza o en sectores individuales, deben estar disponibles de manera coordinada, por ejemplo, creando una plataforma de información compartida o interconectando diferentes plataformas existentes para evitar la fragmentación de la información pertinente. La financiación de la adaptación en cada nivel de gobernanza debe ser coherente entre sí para garantizar que se aborden las mismas prioridades (también para evitar la mala adaptación). Se recomienda encarecidamente la presentación coordinada de informes sobre políticas entre los distintos niveles de gobernanza para hacer un seguimiento coherente de los avances en materia de adaptación.

Los marcos jurídicos desempeñan un papel decisivo en el establecimiento de contratos o acuerdos voluntarios (por ejemplo, contratos fluviales, contratos delta, véase Aspectos jurídicos de esta opción). Por el contrario, se han detectado lagunas legislativas como obstáculo para la plena aplicación de los mismos mecanismos. El escaso interés o el escaso conocimiento del valor de los procesos participativos también pueden limitar la aplicación de sistemas de gobernanza multinivel, especialmente en contextos que solían regirse por enfoques descendentes tradicionales. Las relaciones jerárquicas entre instituciones, con autoridades dominantes y una fuerte división de responsabilidades entre los diferentes niveles de gobernanza impiden aún más el establecimiento de grupos de gobernanza multinivel.

La creación de marcos de gobernanza multinivel puede llevar mucho tiempo, especialmente si se trata de un enfoque novedoso para determinadas regiones. La toma de decisiones puede dispersarse entre diferentes autoridades, especialmente si no se establecen reglas claras. Puede requerir un tiempo prolongado para acordar objetivos y soluciones comunes entre los diferentes niveles de gobernanza. Sin embargo, si el proceso logra encontrar acciones concertadas, se espera que sea más legítimo y tenga un legado a largo plazo.

Se necesitan recursos financieros y humanos adecuados para el éxito de las consultas y la coordinación de las partes interesadas y las autoridades en todos los niveles de gobernanza. Deben ser procesos continuos e institucionalizados en lugar de eventos ad hoc, financiados dentro de proyectos de tiempo limitado. Los mecanismos de gobernanza multinivel pueden conllevar costes adicionales para el establecimiento de una unidad de coordinación, la aplicación de amplios procesos de diálogo, asesoramiento y servicios externos, gastos relacionados con el personal (nuevos puestos permanentes o temporales) y reuniones.

Todos los niveles de gobernanza se benefician de mecanismos de coordinación horizontal y vertical. Evaluar o cuantificar los beneficios monetarios de los procesos es particularmente difícil. Se espera que la gobernanza multinivel en Valencia (estudio de caso de la colaboración espacial valenciana) tenga una influencia transversal en la futura acción por el clima. En Alemania, el proyecto Evolving Regions demostró que la colaboración entre el estado federal, los distritos y los municipios ayudó a crear condiciones propicias para aplicar la ley federal de adaptación del estado a nivel local. Además, se sentó la base para la adaptación activa al cambio climático en 100 municipios con casi 2,4 millones de habitantes (estudio de caso Empoderar a los pequeños municipios rurales de Renania del Norte-Westfalia).

El desarrollo de políticas y legislación en la UE es una gobernanza multinivel per se, ya que requiere la colaboración de diferentes niveles de gobernanza y la colaboración con sectores. Las leyes pueden crear obligaciones jurídicamente vinculantes para incorporar las medidas relativas al cambio climático en las políticas sectoriales e incluir la adaptación en los planes nacionales y subnacionales. Además, los nuevos órganos de gobierno generalmente se establecen por ley que aclaran y asignan responsabilidades a todos los niveles de gobierno.

La posibilidad de establecer contratos o acuerdos voluntarios multinivel está limitada por la legislación. Los resultados de los proyectos TUNE UP (Promoción de la gobernanza multinivel para mejorar la protección de la biodiversidad en las zonas marinas) y WETNET sugieren que, siempre que los obstáculos jurídicos impidan la posibilidad de establecer acuerdos multinivel jurídicamente vinculantes, las posibles soluciones pueden incluir el establecimiento de pasos intermedios, como un «Memorándum de entendimiento» o un «Memorándum de colaboración». Sin embargo, estos acuerdos no tienen compromisos financieros para los signatarios, ni provisiones presupuestarias, por lo que su fuerza es inferior a los contratos reales (Interreg Med TUNE UP, 2021).

El establecimiento de sistemas de gobernanza multinivel puede requerir alrededor de un año para su aplicación. Puede ser necesario un tiempo adicional para establecer cualquier posible órgano de coordinación permanente.

Los cambios en los marcos de gobernanza para abordar la adaptación al cambio climático deben tener un carácter a largo plazo o permanente, a fin de garantizar la eficacia a lo largo del tiempo. Los intercambios entre los distintos niveles de gobernanza y entre sectores deben ser continuos para consolidar las relaciones y el intercambio de conocimientos. Los nuevos entornos de gobernanza pueden ser objeto de mejoras y actualizaciones continuas, sobre la base de nuevos conocimientos científicos y pruebas prácticas y cambios legislativos.