Kriisien ja katastrofien hallintajärjestelmät ja -suunnitelmat

Riskien moniulotteisuus edellyttää monialaista yhteistyötä tutkijoiden, poliittisten päättäjien, alan toimijoiden ja kansalaisten välisten synergioidenedistämiseksi. Kaikilla hallinnon tasoilla (paikalliselta tasolta kansalliselle tasolle) voidaan toteuttaa erityisiä hätäsuunnitelmia ja -järjestelyjä. Ne edellyttävät kuitenkin suurta osallistumista ja usein koulutusta, jotta ne olisivat tehokkaita. Pelastussuunnitelmiin osallistuvien sidosryhmien kokoonpano voi vaihdellasuunnitelman hallinnollisen tason ja katastrofin erityisluonteen mukaan. Keskeisiä toimijoita ovat: paikalliset ja kansalliset viranomaiset; pelastuspalvelu; armeija,palomiehet ja poliisit; terveydenhuoltoala; tärkeimpien talouden alojen ja paikallisväestönedustajat. 

Keskushallinto määrittelee usein riskinhallintastrategiat kansallisella tasolla. Sidosryhmienlaajempi osallistuminen on kuitenkinerittäin toivottavaa paikallishallinnon tasolla. 

Sidosryhmien osallistumisella olisi pyrittävä i) toimijoiden roolien ja vastuiden määrittely ennen kriisiä, sen aikana ja sen jälkeen; ii) mahdollisten vastakkaisten arvojen tunnistaminen toimijoiden keskuudessa; iii) luottamuksen ja tietoisuuden lisääminen järjestelmällisellä tietojen ja kokemusten vaihdolla sekä yleissivistävällä ja ammatillisella koulutuksella. Esimerkiksi Itävallassa kansalaistenosallistuminen katastrofiriskin vähentämiseen varmistetaan erilaisilla paikallisilla ja alueellisilla osallistumisfoorumeilla. Paikallisella tasolla kansalaiset osallistuvat toiminnan suunnitteluun sekä paikallisten vaarakarttojen ja riskinhallintasuunnitelmien laatimiseen. Lisäksi erilaiset paikalliset kanavat ja alueelliset tiedotusvälineet välittävät kattavaa tietoa vaaroista ja riskeistä eri sidosryhmille.

Valtion tulonhankintaan voi sisältyä toimenpiteitä, jotka muuttavat radikaalisti maankäyttöä ja ihmisen toimintaa, mikä voi aiheuttaa huolta ja jopa vastustusta. Kun hätäsuunnitelmat siirtävät infrastruktuuria riskialttiilta alueilta turvallisemmille alueille, ne ovat yleensä erittäin arvostettuja, vaikka kustannukset ja tekninen toteutettavuus voivat olla merkittäviä esteitä niiden täytäntöönpanolle. Sitä vastoin katastrofivalmiussuunnitteluun ja liiketoiminnan jatkuvuuden varmistamiseen tähtääviä strategioitapidetään konkreettisina ja riskittöminä ratkaisuina. 

Kun suunnitelma on hyvin jäsennelty ja hyvin toteutettu, hätätilannetta hallitaan tehokkaasti ja inhimilliset ja taloudelliset tappiot minimoidaan. Hätä- ja kriisinhallintasuunnitelmat on yleensä jäsennelty siten, että ne auttavat standardoimaan ja priorisoimaan toimia, joita pyydetään reagoimaan nopeasti luonnonkatastrofeihin tai ihmisen aiheuttamiin katastrofeihin. He ymmärtävät erilaisia katastrofaalisia skenaarioita ja niihin liittyviä strategioita, jotka on toteutettava vaikutusten minimoimiseksi. Suunnitelmat on suunniteltu siten, että ne mahdollistavat selviytymisen monenlaisista tilanteista. Valitettavasti joskus suuri epävarmuus, joka liittyy pääasiassanopeasti alkaviin katastrofeihin (kuten pikatulvien tapauksessa), tai useampien kuin katastrofien yhteenlasketut tapahtumat voivat vakavasti asettaa suunnitelmat ankaraan testiin. 

Valtion tulonhankintasuunnitelmien päätavoitteena olisi oltava ihmishenkien pelastaminen hinnalla millä hyvänsä ja parhaiden käytettävissä olevien välineiden käyttö. Suurin osa suunnitelmista on suunniteltu minimoimaan paitsi inhimilliset myös taloudelliset menetykset. Taloudellisia menetyksiä voi aiheutua infrastruktuurille aiheutuneista vahingoista ja liiketoiminnan keskeytyksistä, mutta myös taideteoksille ja muistomerkeille aiheutuneista vahingoista.  Tässä yhteydessä kustannus-hyötyanalyysit ja kustannustehokkuusanalyysit ovat tärkeimmät välineet, joita käytetään hätäsuunnitelmien suunnittelussa ja luonnehdinnassa. Täydellinen suoja on käytännössä mahdotonta, ja siihen liittyy äärettömiä kustannuksia jäännösriskin nollaamisesta. Hätätoimenpiteiden tarkoituksena on sovittaa suojelun taso ja siihen liittyvät kustannukset taloudellisten varojen suojaamisen osalta. Tällä tavoin suunnitelma tarjoaa maksimaalisen suojan, jonka kustannukset eivät teoriassa saisi ylittää jälleenhankintakustannuksia. Jos katastrofinhallintasuunnitelmat suunnitellaan ja pannaan täytäntöön oikein, ne tuottavat vältettyjen tappioiden muodossa suurempia hyötyjä kuin niihin liittyvät investoinnit.  

Valtion tulonhankinnan kustannus-hyötyanalyysissä käytetään monia menetelmiä. Esimerkiksi Maailmanpankin ja merentakaisten maiden kehitysinstituutin (ODI) selviytymiskyvyn kolminkertaista osinkoa koskevassa kehyksessä yksilöidään ja kvantifioidaan kolme etuustyyppiä (osinkoja) missä tahansa valtion tulonhankintaan liittyvässä investoinnissa:  

• tappioiden välttäminen ja ihmishenkien pelastaminen katastrofin aikana (osinko 1),  
• taloudellisen potentiaalin vapauttaminen edistämällä innovaatioita ja taloudellista toimintaa, jotka johtuvat katastrofeihin liittyvien taustariskien vähenemisestä (osa 2),  
• ja valtion tulonhankinnan investointien sosiaalisten, ympäristöön liittyvien ja taloudellisten sivuhyötyjen tuottaminen myös ilman katastrofia (osuus 3).  

Tätä menetelmää soveltaen tehtyjen 74 tapaustutkimuksen analyysi osoittaa, että katastrofien hallintaan ja luonnonuhkien (esim. tulvien, maanjäristysten, helleaaltojen ja maastopalojen) sietokykyyn tehtävien investointien hyödyt ovat yleensä kahdesta kymmeneen kertaa suuremmat kuin valtion tulonhankinnan kustannukset.

EU:ssa jäsenvaltioilla oli vastuu pelastuspalvelusta. Euroopan unionin pelastuspalvelumekanismi perustettiinensimmäisen kerranvuonna 2001, ja se auttaa koordinoimaan kansallisten viranomaisten katastrofien ehkäisy-, valmius- ja avustustoimia, joilla edistetään parhaiden käytäntöjen vaihtoa. Tämä helpottaa tiukkojen yhteisten standardien jatkuvaa kehittämistä, jotta ryhmät voivat ymmärtää paremmin erilaisia lähestymistapoja ja työskennellä toistensa kanssa katastrofin sattuessa. Unionin pelastuspalvelumekanismin mukaisesti jäsenvaltioiden on raportoitava joka kolmas vuosi Euroopan komissiolle 1) yhteenveto riskinarvioinneista, 2) riskinhallintavalmiuksien arviointi sekä 3) tiedot ensisijaisista ennaltaehkäisy- ja varautumistoimenpiteistä. Tulvariskien alalla EU:n tulvadirektiiviä sovelletaan kaikenlaisiin tulviin (joet, järvet, pikatulvat, kaupunkitulvat, rannikkotulvat, mukaan lukien myrskyhuiput ja tsunamit) koko EU:n alueella, ja sen tavoitteena on hallita riskejä, joita tulvat aiheuttavat ihmisten terveydelle, ympäristölle, kulttuuriperinnölle ja taloudelliselle toiminnalle. Siinä edellytetään, että jäsenvaltiot lähestyvät tulvariskien hallintaa laatimalla tulvavaara- ja tulvariskikarttoja ja tulvariskien hallintasuunnitelmia. Suunnitelmiin on sisällyttävä toimenpiteitä, joilla vähennetään tulvien todennäköisyyttä ja niiden mahdollisia seurauksia.  

Tulvadirektiivin mukaisissa tulvariskien hallintasuunnitelmissa käsitellään tulvariskien hallintasyklin kaikkia vaiheita, mutta niissä keskitytään erityisesti ennaltaehkäisyyn ja varautumiseen, kun taas unionin pelastuspalvelumekanismissa käsitellään varautumisen ja reagoinnin kannalta merkityksellisiä kysymyksiä.  

Lisäksi Euroopan komissio perusti unionin keskiosaa vuonna 2002 koetelleiden valtavien tulvien jälkeen Euroopan unionin solidaarisuusrahaston (EUSR). Väline on perustettu auttamaan jäsenvaltioita selviytymään luonnonkatastrofeista. Lisäksi rahaston tarkoituksena on tukea taloudellisesti hätätilanteiden hallintaa ja ensimmäisiä elvytystoimia.

Kriisien ja katastrofien hallintajärjestelmien ja -suunnitelmien kehittämiseen tarvittava aika riippuu monista tekijöistä, kuten hallinnon tasosta (paikallinen, alueellinen tai kansallinen taso), niiden kattamien alojen ja luonnonkatastrofien määrästä, sidosryhmien osallistumisen laajuudesta jne. Ne voivat kuitenkin kestää noin 1–5 vuotta. 

Suunnitelmissa suunniteltujen eri toimien ja toimenpiteiden toteuttamisaika voi myös vaihdella suuresti. Rakenteellisten suojelutoimenpiteiden toteuttaminen voi kestää jopa useita vuosia, kun taas muiden kuin rakenteellisten toimenpiteiden toteuttaminen vie yleensä vähemmän aikaa (esim. koulutus ja kenttäharjoitukset, laitteiden ja tarvikkeiden varastointi tai evakuointijärjestelyjen kehittäminen). 

Suunnitelmat on yleensä suunniteltu dynaamisiksi asiakirjoiksi. Näin ollen niitä olisi tarkistettava ja päivitettävä säännöllisesti ensimmäisten kokemusten saamisen ja yksityiskohtaisemman tietämyksen keräämisen jälkeen. Suunnitelmissa olisi erityisesti otettava huomioon riskialttiisiin omaisuuseriin ja ihmisiin liittyvä kehitys ja muutokset sekä odotettavissa olevien vaaraskenaarioiden mahdolliset vaihtelut. Koulutusharjoitukset edistävät myös suunnitelmien päivittämistä, sillä niissä validoidaan niiden sisältö ja arvioidaan henkilöstön operatiivisia ja johtamistaitoja. Joissakin tapauksissa päivitys on pakollinen. EsimerkiksiVeneton alueen (Italia) kunnalliset pelastuspalvelusuunnitelmatovat voimassa rajoittamattoman ajan, mutta niitä on päivitettävä säännöllisesti kuuden kuukauden välein. Tulvadirektiivin mukaisesti laadittuja tulvariskien hallintasuunnitelmia on tarkistettava Euroopan tasolla kuuden vuoden välein. 

Suunnitelmiin ja strategioihin sisältyvien toimien oletetaan jatkuvan pitkällä aikavälillä. Pelastussuunnitelman eri toimenpiteiden elinkaaret vaihtelevat niiden luonteesta riippuen. Rakenteelliset suojatoimenpiteet, kuten patojen tai roskien virtausesteet, kestävät yleensä useita vuosikymmeniä. Muut kuin rakenteelliset toimenpiteet, kuten sään seuranta ja varhaisvaroitusjärjestelmä, ovat sen sijaan pysyvä tehtävä.