Noturīga zemes izmantošanas plānošana

Integrēta zemes izmantošanas plānošana ir telpiska stratēģija zemes piešķiršanai dažādiem izmantojumiem, līdzsvarojot ekonomiskās, sociālās un vides vērtības valsts vai vietējā līmenī. Tas ir process, kas palīdz lēmumu pieņēmējiem un zemes lietotājiem izvēlēties labāko zemes izmantošanas veidu kombināciju, lai galu galā apmierinātu cilvēku daudzās vajadzības, vienlaikus aizsargājot dabas resursus un ekosistēmu pakalpojumus. Zemes izmantošanas plānošana ir labi konsolidēta pieeja un svarīgs instruments, lai mazinātu grupu, kopienu un atšķirīgu lietotāju konkurējošās intereses attiecībā uz zemi. To izmanto arī, lai risinātu konfliktus starp tradicionālo tiesību turētājiem un valsts iestādēm vai privātiem uzņēmumiem. Integrētā zemes izmantošanas plānošana parasti risina tādus jautājumus kā iedzīvotāju skaita pieaugums, dažādu dalībnieku konkurējošu ierobežoto resursu izmantošanas pieaugums, zemes degradācija un neilgtspējīga pilsētu attīstība. Klimata pārmaiņas ir papildu izaicinājums zemes izmantošanas plānošanai, kas kumulējas ar citām ar klimatu nesaistītām plānošanas jomām. Integrēta zemes izmantošanas plānošana, kurā pilnībā ņemtas vērā klimata pārmaiņas, var palīdzēt novērst klimata ietekmi, ko rada plūdi, sausums, ūdens trūkums, dabas ugunsgrēki un karstuma radītais stress, kā arī samazināt vērtīgu aktīvu pakļautību riskiem, kas saistīti ar šādiem apdraudējumiem. Stratēģiska zemes izmantošanas plānošana var būt noderīga arī, lai novērstu un samazinātu citu dabas katastrofu ietekmi, kas ir gan saistītas ar klimatu, gan nav saistītas ar klimatu. Piemēram, zemes izmantošanas plānošana ir noderīga sniega lavīnu gadījumā, kā tas ir, piemēram, Šveicē un Austrijā, kur zonējumu izmanto, lai ierobežotu jaunu ēku būvniecību teritorijās, kurās ir nosliece uz lavīnām.

Citiem vārdiem sakot, ar zemes izmantošanas plānošanu vietējās un reģionālās pašvaldības var palielināt savu noturību pret lielām klimata pārmaiņām un nodrošināt, ka kopienām ir integrēti mehānismi šādu pārmaiņu risināšanai un mazināšanai. Integrētai zemes izmantošanas plānošanai, kas pilnībā atzīst un risina klimata pārmaiņu ietekmi, ir vajadzīga stratēģiskāka un ilgtermiņa pieeja salīdzinājumā ar tradicionālo telpisko plānošanu. Lai zemes izmantošanas plānošanā pienācīgi iekļautu klimata pārmaiņas, plānošanas procesa zināšanu bāzē būtu jāiekļauj pašreizējo un turpmāko klimatisko apstākļu neaizsargātības kartēšana. Kad ir noteiktas visjutīgākās zonas, var noteikt alternatīvus lietojumus un teritoriāli pamatotas pielāgošanās iespējas šīm teritorijām, apspriest tās ar ieinteresētajām personām un vienoties par tām ar ekspertu atbalstu (piemēram, no bioloģiskās daudzveidības, mežsaimniecības un lauksaimniecības nozarēm). 

Lai mazinātu klimatiskos riskus, dažādos veidos var izmantot plānošanas rīkus, tostarp: i) attīstības ierobežošana bīstamās teritorijās, lai novērstu riskus (ierobežošanas pasākumi); ii) apbūvētās vides pielāgošana, lai izturētu dažādas dabas katastrofas (pielāgošanas pasākumi); iii) atjaunot dabiskās ekosistēmas, kurām ir arī nozīme kopienu aizsardzībā pret apdraudējumiem (dabā balstīti risinājumi).

Pasākumi, kuru mērķis ir novērst vai mazināt vērtīgu elementu iedarbību uz klimata pārmaiņām, parasti ietver zonējumu, būvnormatīvus (piemēram, minimālo grīdas augstumu un ūdensnecaurlaidības pasākumus), zemes izmantošanas atļaujas un zemes iegādi, lai pārņemtu kontroli pār tās izmantošanu cilvēku drošības garantēšanai. Dabā balstīti risinājumi zemes izmantošanas plānošanai var ietvert, piemēram, piekrastes kāpu atjaunošanu, lai mazinātu piekrastes vētras ietekmi, zaļo zonu savienošanu, lai mazinātu sadrumstalotību, aizsargājamo teritoriju paplašināšanu, lai saglabātu dabas noturību pret klimata pārmaiņām, apbūvēto teritoriju pārveidošanu par zaļajām zonām pilsētās.

Integrēti zemes izmantošanas plāni var arī plašāk ietekmēt zemes segumu, piemēram, apmežošanas un meža atjaunošanas plānošana, ekosistēmu (piemēram, mitrāju un upju) un lauku vai pilsētu ūdens aiztures teritoriju saglabāšana un atjaunošana.

Zemes izmantošanas plānošana beidzot var ietvert cilvēku, infrastruktūras, mājokļu un uzņēmumu pārvietošanu no neaizsargātām vietām, lai izvairītos no riskiem. Pārvaldītu atkāpšanos var piemērot pirms un pēc katastrofas, lai samazinātu pakļaušanu dabiskiem apdraudējumiem, ja nav iespējams īstenot strukturālus pasākumus vai to izmaksas ir pārāk augstas.

Integrētai zemes izmantošanas plānošanai būtu jāsniedz stratēģiski virzieni, kuros, kad vien iespējams, prioritāte tiek piešķirta zaļu, nožēlojamu un dabā balstītu risinājumu pieņemšanai. Šajā gadījumā var gūt daudzus papildu ieguvumus videi un sabiedrībai, tostarp, piemēram, atpūtas iespējas, apdzīvojamību un labklājību, jo īpaši pilsētu sistēmās, bioloģiskās daudzveidības uzlabošanu un ekosistēmu pakalpojumu sniegšanu. Zemes izmantošanas plānošanai būtu arī jāizglīto ieinteresētās personas un lēmumu pieņēmēji par klimata pārmaiņu riskiem un iespējām, veicinot dialogu un vienprātību par pielāgošanās pasākumiem.

Zemes izmantošanas plānošanā ir iesaistītas dažādas administratīvās iestādes, kas darbojas vietējā, vietējā vai valsts līmenī; tiem visiem ir atšķirīgas kompetences un pienākumi. Valsts līmenī problēmas parasti tiek risinātas no “makroperspektīvas”, ņemot vērā visas valsts attīstību; subnacionālie līmeņi veicina “mezoperspektīvas”, īpašu uzmanību pievēršot reģionāliem jautājumiem; un pašvaldību līmenī ir mikroperspektīvas, kas galvenokārt vērstas uz kopienu attīstību attiecīgajā pašvaldībā (GIZ, 2011). Attiecībā uz pielāgošanās plānošanu šie līmeņi ir jāsaskaņo, virzoties vienotā virzienā. Tas varētu būt sarežģīti iespējamu pretrunīgu redzējumu un interešu dēļ.  

Turklāt sekmīgai plānošanai ir vajadzīgs ieguldījums no plaša dalībnieku loka un nozarēm, piemēram, lauksaimniecības, mežsaimniecības, mājokļu, transporta, enerģētikas, vides un ļoti bieži arī no privātpersonām. Tradicionālajām (lejupējām) plānošanas pieejām bieži vien ir bijuši ļoti mazi panākumi dialoga un koordinācijas trūkuma dēļ. Līdzdalība ir atzīta par galveno faktoru veiksmīgai zemes izmantošanas plānošanai. Tā aptver saziņu un sadarbību starp visiem iesaistītajiem dalībniekiem. Ieinteresēto personu līdzdalībai būtu jānodrošina, ka visi dalībnieki var formulēt savas intereses un mērķus dialogā zemes izmantošanas plānošanas procesa koncepcijas, plānošanas un īstenošanas posmos. Šis plānošanas veids uzsver vietējo vai reģionālo iedzīvotāju/ieinteresēto personu kopīgo mācīšanos un mācīšanos kopā ar viņiem. Pilnīga ieinteresēto personu iesaiste ir būtiska, lai definētu nākotnes redzējumu, noteiktu prioritātes attiecībā uz pielāgošanos klimata pārmaiņām un katastrofu riska mazināšanu, novērstu/līdz minimumam samazinātu konfliktus starp nozarēm un nodrošinātu sinerģiju.

Tas ir īpaši svarīgi, ja zemes izmantošanas plānošana ietver cilvēku un infrastruktūras pārvietošanu, jo tā ir cieši saistīta ar privātīpašuma tiesībām un prasa stingru koordināciju ar zemes īpašniekiem.

ES politika un subsīdijas spēcīgi ietekmē zemes izmantošanas izmaiņas reģionālā mērogā. Plānošanas posmā ir vajadzīgs spēcīgs politikas atbalsts, un tas ir viens no galvenajiem virzītājspēkiem plānoto pasākumu īstenošanā. Pienācīga ieinteresēto personu iesaiste ir būtiska, lai nodrošinātu pārredzamu un kopīgu plānošanas procesu, kā rezultātā tiek pieņemti kopīgi saskaņoti telpiskie pasākumi. Tomēr zemes īpašnieku personīgās intereses var būt ierobežojošs faktors, ja viņi nevienojas par ierosinātajām zemes izmantošanas izmaiņām. Turklāt zemes izmantošanas plāna saskaņošana ar jau esošajiem plānošanas instrumentiem un nozaru politiku var būt sarežģīta. Lai nodrošinātu raitu plāna īstenošanu, ir jāizvairās no dažādu instrumentu pretrunīga redzējuma un mērķiem.

Izmitināšanas un pārcelšanas pasākumi var ietekmēt tiesiskuma aspektus (EVA, 2025). Tas ir īpaši svarīgi, ja atbildība par riska aizsardzību un atveseļošanu tiek pārnesta no sabiedrības uz privātpersonām un citiem privātiem dalībniekiem. Tas var nesamērīgi radīt slogu grupām ar zemākiem ienākumiem vai cilvēkiem ar īpašām vajadzībām.

NbS integrēšana zemes izmantošanas plānošanā var sniegt īpašus ieguvumus neaizsargātām grupām, ja tiesiskumam ir būtiska nozīme lēmumu pieņemšanā par to atrašanās vietu. Tomēr tas var arī radīt kritiskus apsvērumus, ja, piemēram, NbS neproporcionāli dod labumu pārtikušām kopienām vai ja zaļumi izraisa ģentrifikāciju. Izmaksu un ieguvumu sadalījums starp privātā un publiskā sektora dalībniekiem un sabiedrību kopumā tika atzīts par galveno faktoru NbS izvēršanai (ETS-CA tehniskais dokuments 3/23), un tas ir īpaši svarīgi arī zemes izmantošanas plānošanā. Stabilu datu trūkums, nenoteiktība klimata prognozēs, efektīva sadarbība un informācijas apmaiņa starp dažādiem iesaistītajiem dalībniekiem ir kopīgi faktori, kas ierobežo plānošanu.

Zemes izmantošanas plāns pats par sevi nav mērķis, bet gan instruments, lai panāktu lietderīgu un ilgtspējīgu zemes izmantošanu. Tāpēc zemes izmantošanas plānošanu nevajadzētu sākt, rūpīgi neapsverot un neapspriežot tās īstenošanai pieejamos finanšu līdzekļus un avotus. Bez šīs drošības pat labi izstrādāts plāns drīz saskarsies ar finansiālām grūtībām, un plānā paredzētos pasākumus nebūs iespējams īstenot. Tāpēc galvenais jautājums ir plānošanas sasaiste ar budžeta plānošanu vai pat labāka budžeta plānošana ar plānošanu.

Vēl viens zemes izmantošanas plānošanas panākumu aspekts ir atkarīgs no visu dalībnieku spējām, jo īpaši atbildīgās vadošās aģentūras spējām un to iestāžu un grupu spējām, kuras pārņem atbildību par plāna īstenošanu. Šo spēju izveide bieži vien ir sarežģītāka, nekā gaidīts. Decentralizētas zemes izmantošanas plānošanas struktūras bieži pastāv visā Eiropā, un pienākumi ir sadalīti dažādās hierarhijās. Šo struktūru spējas dažādās iestādēs, valstīs un reģionos var ievērojami atšķirties. Institucionālās koordinācijas trūkums, nepietiekami kvalificēts personāls, bieža personāla maiņa, nelīdzsvarotība starp pieņemtajiem uzdevumiem un pieejamajām spējām un orientācija uz izpildi, nevis plānošanu bieži vien ierobežo zemes izmantošanas plānošanu.  

Zemes izmantošanas plānošanas pasākumi samazina kaitējuma izmaksas, izslēdzot dažas darbības no riska zonām vai paredzot nosacījumus, saskaņā ar kuriem šajās zonās var atļaut konkrētu attīstību. Zuidplaspolder (viens no dziļākajiem polderiem Nīderlandē) ir izmantots plaša mēroga pilsētu attīstības projektam: teritorijas klimatdrošināšana, izmantojot telpisko plānošanu, radīja izdevīgāku izmaksu un ieguvumu attiecību nekā atsevišķi pielāgošanās pasākumi (piemēram, pret plūdiem droši mājokļi un pielāgota infrastruktūra) ( Bruin, 2013). Citi pētījumi (piemēram, Tröltsch, et al., 2012 ) liecina, ka izmaksu un ieguvumu novērtējumu ir grūti veikt, arī klimata prognožu lielās nenoteiktības dēļ. Vēl viens aspekts, kas jāņem vērā, ir tas, ka telpiski pamatota pielāgošanās pasākuma ieguvumu un izmaksu attiecība var būt atkarīga no dažādām perspektīvām, piemēram, radot ieguvumus konkrētai kopienai, bet, iespējams, samazinot konkrētu atsevišķu īpašību vērtību. Piemēram, Austrijā sarkanās zonas (augsta riska zonas), kas noteiktas pašvaldību līmenī izstrādātajos “bīstamības zonu plānos”, lai novērstu zemes nogruvumu un plūdu ietekmi, dažos gadījumos ir pārveidotas, lai novērstu jaunus riskus, ko rada klimata pārmaiņas (piemēram, Neustift im Stubaital). Tas padara māju būvniecību šajās teritorijās sarežģītāku vai pat neiespējamu, kā rezultātā tiek zaudēta īpašuma vērtība.

Zemes izmantošanas maiņas izmaksas var ietvert kompensācijas izmaksas gadījumā, ja zeme tiek ekspropriēta, stimulus, lai mudinātu veikt brīvprātīgus izmitināšanas pasākumus, vai subsīdijas, kas piešķirtas saskaņā ar obligātiem noteikumiem.

Savukārt var piemērot arī vērtības noteikšanas instrumentus (ESAO, 2017. gads). Piemēram, nodokļus var uzlikt, ja zemes zonējums tiek mainīts no “lauksaimniecības” uz “attīstāmu”. Tie ir potenciāli svarīgi instrumenti, lai piesaistītu publiskos līdzekļus un uzlabotu publiskās plānošanas un investīciju lēmumu taisnīgumu.

Zemes izmantošanas plānošanu ierobežo noteikumi, kas paredzēti daudzās ES politikas jomās un direktīvās, tostarp Kopējās lauksaimniecības politikas direktīvā, Putnu direktīvā un Dzīvotņu direktīvā, Ūdens pamatdirektīvā (ŪPD), Plūdu direktīvā. Jūras un piekrastes teritorijās telpisko plānošanu reglamentē Jūras telpiskās plānošanas direktīva. Zemes izmantošanas plānošana ir aplūkota arī ES Ūdens noturības stratēģijā, kurā paredzēts izveidot zaļo infrastruktūru, lai uzlabotu ūdens aizturi. Telpiskā plānošana var veicināt ŪPD sekmīgu īstenošanu, piemēram, veicinot saldūdens resursu ilgtspējīgu apsaimniekošanu un aizsardzību. Vēl viens piemērs ir Natura 2000 mērķu sasniegšana apvienojumā ar attīstības mērķiem, izmantojot telpisko plānošanu. Tam ir liels potenciāls efektīvi samazināt bioloģiskās daudzveidības zudumu un nodrošināt dažādu nozaru attīstības atbilstību dabas tiesību aktiem.

Laiks, kas vajadzīgs, lai sagatavotu zemes izmantošanas plānu, ir atkarīgs no valsts noteikumiem, konkrētā apsvērtā plāna tipoloģijas un tā iekšējās skalas. Laiks ir atkarīgs arī no līdzdalības procesa, kas ir jāievieš, un iespējamiem konfliktiem, kas rodas starp dažādām iesaistītajām iestādēm un ieinteresētajām personām. Plāna īstenošana arī ir mainīga, un parasti tai vajadzīgi 5–10 gadi ar periodiskām secīgām pārskatīšanām un atjauninājumiem. 

Pielāgošanās, izmantojot zemes izmantošanas plānošanu, kas pilnībā integrē klimata pārmaiņas, prasa ilgtermiņa redzējumu un ilgtermiņa mērķus. Būtu jāapsver zemes izmantošanas plānu periodiska pārskatīšana (reizi piecos līdz desmit gados), ievērojot elastīgu un pielāgojamu pieeju telpiskajai plānošanai, lai varētu ņemt vērā zināšanu progresu un pārskatīt darbības, pamatojoties uz pakāpeniski īstenoto pasākumu uzraudzību. Zemes izmantošanas plāna darbības laiks lielā mērā ir saistīts ar plānoto pasākumu darbības laiku, kas ilgst no divām vai trim desmitgadēm līdz vairāk nekā 100 gadiem, piemēram, sarežģītiem pasākumiem, kuru mērķis ir piekrastes aizsardzība, vai būtiskām izmaiņām zemes izmantošanas piešķiršanā.