Wielopoziomowe i międzysektorowe systemy zarządzania w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu

Wielopoziomowe sprawowanie rządów odnosi się do systemu wspierającego politykę i podejmowanie decyzji przez władze krajowe, regionalne i lokalne (OECD). W wielopoziomowym sprawowaniu rządów różne szczeble sprawowania rządów są od siebie wzajemnie zależne (GIZ, 2018). Uznaje się to za decydujący element dla osiągnięcia wielu celów politycznych, takich jak na przykład ochrona i odbudowa zasobów naturalnych (ramyzarządzania zasobami naturalnymi IUCN)lub wspieranie lokalnych działań na rzecz zrównoważonego rozwoju (programUN-HABITAT). Podobną koncepcją wprowadzoną w literaturze naukowej jest zarządzanie policentryczne, złożona forma zarządzania z wieloma ośrodkami decyzyjnymi, które mogą być zagnieżdżone na wielu poziomach jurysdykcji (np. lokalnym, stanowym i krajowym). Cechy policentryczne mogą być w stanie znaleźć równowagę między w pełni scentralizowanym i w pełni zdecentralizowanym zarządzaniem lub zarządzaniem opartym na społeczności (Carlise i Gruby, 2019r.).

Adaptacja jest typowym wielopoziomowym i międzysektorowym zadaniem w zakresie zarządzania. W szóstym sprawozdaniu oceniającym IPCC (streszczeniedla decydentów)stwierdzono, że rozwój odporny na zmianę klimatu jest możliwy, gdy procesy decyzyjne, finansowanie i działania są zintegrowane na wszystkich poziomach zarządzania, w różnych sektorach i w różnych ramach czasowych. Organizowanie zarządzania między sektorami i szczeblami stanowi część cyklu polityki w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu (dalsze informacje w kroku 5 narzędzia wspierającego przystosowanie się do zmiany klimatu) w celu zapewnienia skutecznej, spójnej i ciągłej realizacji działań w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu. Obejmuje koordynację pionową i poziomą.

Jeśli chodzi o koordynację pionową, rządy krajowe, podejmując kwestię przystosowania się do zmiany klimatu, polegają na samorządach regionalnych i lokalnych, aby przełożyć krajowe strategie klimatyczne na działania. Z drugiej strony decydenci na szczeblu lokalnym, choć lepiej przygotowani do sprostania konkretnym wyzwaniom, mogą nie mieć uprawnień do rozwiązywania złożonych sytuacji wchodzących w zakres odpowiedzialności władz regionalnych i krajowych. Na samorządy lokalne i regionalne mają wpływ instrumenty i ramy prawne, instytucjonalne i finansowe wprowadzone przez wyższe szczeble sprawowania rządów. Ramy krajowe mogą wspierać, ale również ograniczać niektóre działania przystosowawcze podejmowane na szczeblu lokalnym. Na przykład ponowne wykorzystanie wody może być preferowaną lokalnie strategią stawienia czoła konkretnym problemom związanym z niedoborem wody. Strategię tę mogą utrudniać luki prawne, które wymagają rozwiązania kwestii interwencji na szczeblu krajowym. Podobnie dobre praktyki, testowane w obszarach pilotażowych w bardzo lokalnej skali, muszą być wspierane przez podmioty regionalne i krajowe, aby mogły zostać rozszerzone i stać się skuteczne w łagodzeniu skutków zmiany klimatu. Ponadto działania podejmowane przez władze lokalne lub kierowane przez społeczności lokalne muszą być spójne z regionalnymi i krajowymi strategiami i planami oraz odpowiednio w nich ujęte, również w celu zapewnienia długoterminowej stabilności przystosowania się do zmiany klimatu. Na przykład odżywianie plaż i inne lokalne warianty przystosowania się do zmiany klimatu w ramach obrony wybrzeża, wdrażane z celami krótkoterminowymi i wąskimi zakresami, powinny stanowić część planów zintegrowanego zarządzania strefą przybrzeżną na większą skalę, aby były skuteczne i zrównoważone oraz aby w perspektywie długoterminowej przyjmowały całościowe podejście do lokalnych problemów.

Wielopoziomowe sprawowanie rządów obejmuje również horyzontalną koordynację przystosowania się do zmiany klimatu poprzez współpracę i wymianę między różnymi departamentami rządowymi lub zainteresowanymi stronami z różnych sektorów gospodarki. Potrzebne jest podejście międzysektorowe, ponieważ przystosowanie się do zmiany klimatu wymaga podejścia systemowego, łączącego wiedzę posiadaną przez różne podmioty i uwzględniającego potrzeby różnych sektorów polityki i gospodarki. Na przykład organy odpowiedzialne za gospodarkę wodną muszą radzić sobie ze sprzecznym wykorzystaniem ograniczonych zasobów wodnych z kilku sektorów, przy jednoczesnym zachowaniu wody w środowisku w celu utrzymania różnorodności biologicznej. Zarządzanie międzysektorowe może pomóc w promowaniu rozwiązań korzystnych dla wszystkich stron, przynoszących wiele korzyści dla wielu sektorów, minimalizując wpływ na zasoby naturalne, a tym samym zapobiegających niewłaściwej adaptacji.

Ponieważ skutki zmiany klimatu nie uwzględniają granic administracyjnych, koordynacja horyzontalna obejmuje również współpracę między sąsiadującymi rządami. Wiąże się to z koordynacją między sąsiednimi gminami, regionami, a nawet państwami na obszarach transgranicznych. Ma to znaczenie na przykład dla gospodarki wodnej w dorzeczach oraz dla przeciwdziałania zagrożeniom powodziowym. Obszary dorzeczy są głównymi jednostkami zarządzania zgodnie z ramową dyrektywą wodną i dyrektywą powodziową. W celu opracowania planów gospodarowania wodami w dorzeczu i planów zarządzania ryzykiem powodziowym w celu wdrożenia powiązanych dyrektyw można utworzyć jednostki zarządzania specjalnego przeznaczenia (organy okręgów dorzeczy), które działają w różnych jurysdykcjach. Plany takie wymagają współpracy różnych organów krajowych, regionalnych i lokalnych. W przypadku dorzeczy przekraczających granice krajowe struktury zarządzania są stopniowo sformalizowane, a międzynarodowe plany gospodarowania wodami w dorzeczu są w coraz większym stopniu opracowywane (COM(2019) 95 final). Na przykład w dorzeczu rzeki Sawy opracowano system operacyjny z kilkoma narzędziami w ramach wspólnych wysiłków zainteresowanych stron z krajów należących do dorzecza,aby ułatwić skoordynowaną reakcję na ekstremalne powodzie i zanieczyszczenia (analiza przypadku dorzecza Sawy). Niezależnie od tego, zgodnie z systemem sprawozdawczości państw członkowskich UE zarządzanie spowodowało jedną z najbardziej znaczących przeszkód (COM(2021)970 final)przy wdrażaniu ramowej dyrektywy wodnej i dyrektywy powodziowej.

Mechanizmy wielopoziomowego sprawowania rządów w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu są różnorodne i mogą odbywać się za pośrednictwem kanałów formalnych (np. ustanowionych na mocy prawa, umów i porozumień prawnych) lub nieformalnych (np. ze względu na relacje i zaufanie). Przykłady (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022) istotne dla przystosowania się do zmiany klimatu to:

• Opracowanie odpowiednich polityk i przepisów (w tym strategii i planów w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu). Polityki te wymagają działań ze strony podmiotów działających na różnych szczeblach administracji rządowej i w różnych sektorach polityki. W związku z tym ich realizacja wymaga podejścia opartego na wielopoziomowym sprawowaniu rządów.

• Utworzenie organów międzyrządowych z udziałem wielu zainteresowanych stron, zarówno z udziałem decydentów, jak i innych zainteresowanych stron. Typowymi przykładami są międzyresortowe grupy robocze zajmujące się przekrojowym charakterem przystosowania się do zmiany klimatu, wielopodmiotowe i wielopoziomowe stałe lub tymczasowe komitety, konferencje i rady. Zaangażowanie niższych szczebli sprawowania rządów w kształtowanie polityki jest ważne, aby zapewnić uwzględnienie priorytetów na szczeblu niższym niż krajowy oraz zaangażowanie wszystkich zainteresowanych stron w celu przyczynienia się do pomyślnej realizacji polityki. Można również utworzyć nowe koordynujące jednostki zarządzania (jednostki zarządzania specjalnego przeznaczenia, które obejmują różne jurysdykcje). Mogą one dotyczyć kwestii, które wykraczają poza granice jurysdykcji i najlepiej pasują do nowej skali analizy (organy dorzecza, związek gmin).
• Opracowanie dwustronnych lub wielostronnych umów między szczeblami sprawowania rządów lub między różnymi zainteresowanymi stronami. Zaangażowane instytucje (które mogą nawet należeć do różnych krajów) zgadzają się dążyć do wspólnego celu, łącząc uzupełniającą się wiedzę i obowiązki. Dobrowolne umowy lub porozumienia środowiskowe są narzędziami wykorzystywanymi do praktycznego stosowania zasad wielopoziomowego sprawowania rządów w konkretnych obszarach. Są one ustanawiane na zasadzie dobrowolności, ale są formalnie przyjmowane (podpisywane przez wszystkich partnerów) i wiążące pod względem odpowiedzialności, finansowania i harmonogramu. Sygnatariuszami takich umów mogą być zarówno podmioty publiczne, jak i prywatne. Mogą to być umowy rzeczne we Flandrii (Belgia), umowy dotyczące terenów podmokłych (np. Contrat de delta de Camargue (Francja)) lub umowy dotyczące lasów (JezioroOcchito, Włochy). Umowy o wzmocnienie pozycji lub umowy o delegowaniu zadań mogą być innymi formami umów wielopoziomowych, w których władze lokalne są stopniowo upoważnione lub delegowane przez administrację centralną do wykonywania niektórych zadań.
• Współpraca z innymi władzami lokalnymi i regionalnymi. Udział w sieciach, takich jak międzynarodowe ramy współpracy tematycznej i wspólne platformy, może umożliwić znalezienie nowych partnerów i możliwości wspólnego podejścia do przystosowania się do zmiany klimatu poprzez współpracę międzygminną i międzyregionalną.