Sistemas de governação a vários níveis e intersetoriais para a adaptação às alterações climáticas

A governação a vários níveis refere-se ao sistema de apoio à elaboração de políticas e à tomada de decisões entre os governos nacionais, regionais e locais (OCDE). Na governação a vários níveis, os diferentes níveis de governo dependem mutuamente uns dos outros (GIZ, 2018). Este aspeto é reconhecido como um elemento decisivo para alcançar múltiplos objetivos políticos, como, por exemplo, a preservação e restauração dos recursos naturais (Quadro de Governação dos Recursos Naturais da UICN) ou a promoção de ações locais para avançar rumo ao desenvolvimento sustentável (programa UN-HABITAT). Um conceito semelhante introduzido na literatura científica é a governança policêntrica, uma forma complexa de governança com múltiplos centros de tomada de decisão, que pode ser aninhada em múltiplos níveis jurisdicionais (por exemplo, local, estadual e nacional). As características policêntricas podem ser capazes de encontrar um equilíbrio a partir de uma governação totalmente centralizada e totalmente descentralizada ou de base comunitária (Carlise e Gruby, 2019).

A adaptação é uma tarefa típica de governação a vários níveis e intersetorial. O relatório de avaliação 6 do PIAC (síntese para os decisores políticos) afirma que o desenvolvimento resiliente às alterações climáticas é possibilitado quando os processos de tomada de decisão, o financiamento e as ações são integrados em todos os níveis de governação, setores e prazos. A organização da governação em todos os setores e níveis faz parte do ciclo da política de adaptação (mais informações na etapa 5 do instrumento de apoio à adaptação às alterações climáticas da ADAPT), a fim de assegurar a execução eficaz, coerente e contínua das ações de adaptação. Inclui a coordenação vertical e horizontal.

No que diz respeito à coordenação vertical, ao mesmo tempo que abordam a adaptação às alterações climáticas, os governos nacionais dependem dos governos regionais e locais para traduzir as estratégias nacionais em matéria de clima em ações. Em contrapartida, os decisores a nível local, embora estejam mais bem preparados para enfrentar desafios específicos, podem não ter poderes para resolver situações complexas que são da responsabilidade das autoridades regionais e nacionais. Os órgãos de poder local e regional são influenciados por instrumentos e quadros jurídicos, institucionais e financeiros criados por níveis de governação mais elevados. Os quadros nacionais podem apoiar, mas também restringir, determinadas ações de adaptação empreendidas a nível local. Por exemplo, a reutilização da água pode ser uma estratégia localmente favorecida para enfrentar problemas específicos de escassez de água. Esta estratégia pode ser prejudicada por lacunas legislativas que exigem que as intervenções a nível nacional sejam resolvidas. Do mesmo modo, as boas práticas, testadas em zonas-piloto à escala muito local, têm de ser apoiadas por intervenientes regionais e nacionais para serem reforçadas e se tornarem eficazes na atenuação dos impactos das alterações climáticas. Além disso, as ações impulsionadas pelas autoridades locais ou lideradas pelas comunidades locais devem ser coerentes e devidamente enquadradas nas estratégias e planos regionais e nacionais, também para assegurar a sustentabilidade a longo prazo da adaptação. Por exemplo, a alimentação das praias e outras opções locais de adaptação da defesa costeira, implementadas com objetivos a curto prazo e âmbitos restritos, devem fazer parte de planos integrados de gestão da zona costeira em maior escala, para serem eficazes e sustentáveis, adotando uma abordagem holística dos problemas locais numa perspetiva de longo prazo.

A governação a vários níveis inclui igualmente a coordenação horizontal da adaptação através da colaboração e de intercâmbios entre diferentes departamentos governamentais ou partes interessadas de diferentes setores económicos. É necessária uma abordagem intersetorial, uma vez que a adaptação às alterações climáticas exige abordagens sistémicas, que reúnam os conhecimentos detidos por diferentes intervenientes e tenham em conta as necessidades dos vários setores políticos e económicos. Por exemplo, as autoridades responsáveis pela gestão da água devem lidar com utilizações contraditórias de recursos hídricos escassos de vários setores, preservando simultaneamente a água no ambiente para sustentar a biodiversidade. A governação intersetorial pode ajudar a promover soluções mutuamente vantajosas com múltiplos benefícios para vários setores, minimizando os impactos nos recursos naturais e evitando assim a má adaptação.

Uma vez que os impactos das alterações climáticas não reconhecem fronteiras administrativas, a coordenação horizontal também inclui a colaboração entre os governos vizinhos. Tal implica a coordenação entre municípios, regiões e mesmo países vizinhos em zonas transfronteiriças. É importante, por exemplo, para a gestão da água nas bacias hidrográficas e para fazer face aos riscos de inundações. As regiões hidrográficas são as principais unidades de gestão nos termos da Diretiva-Quadro Água e da Diretiva Inundações. Podem ser criadas unidades de governação com finalidades específicas (autoridades regionais das bacias hidrográficas) que abranjam jurisdições para elaborar planos de gestão das bacias hidrográficas (PGBH) e planos de gestão dos riscos de inundações (PGRI) com vista à aplicação das diretivas conexas. Esses planos exigem a cooperação de diferentes autoridades nacionais, regionais e locais. No caso das bacias hidrográficas que atravessam fronteiras nacionais, as estruturas de governação estão a ser progressivamente formalizadas e os PGBH internacionais estão a ser cada vez mais desenvolvidos [COM(2019) 95 final]. Por exemplo, na bacia do rio Sava, foi desenvolvido um sistema operacional com vários instrumentos, num esforço conjunto das partes interessadas dos países que fazem parte da bacia, a fim de facilitar uma resposta coordenada a inundações extremas e a fenómenos de poluição (estudo de caso da bacia do rio Sava). Não obstante, de acordo com o sistema de comunicação de informações dos Estados-Membros da UE, a governação resultou num dos obstáculos mais significativos (COM(2021) 970 final), aquando da aplicação do Quadro da Água e das Diretivas Inundações.

Os mecanismos para pôr em prática a governação a vários níveis para a adaptação às alterações climáticas são múltiplos e podem ocorrer através de canais formais (por exemplo, estabelecidos por lei, contratos e acordos jurídicos) ou informais (por exemplo, devido a relações e confiança). Exemplos (OCDE, 2022, UN-HABITATS, 2022) relevantes para a adaptação às alterações climáticas são:

• Desenvolvimento de políticas e legislação pertinentes (incluindo estratégias e planos de adaptação). Estas políticas exigem uma ação por parte dos intervenientes que trabalham em diferentes níveis de governo e setores políticos. Por conseguinte, a sua aplicação exige uma abordagem de governação a vários níveis.

• Criação de organismos intergovernamentais com representação multilateral, envolvendo decisores políticos e outras partes interessadas. Exemplos comuns são os grupos de trabalho interministeriais para abordar a natureza transversal da adaptação, as comissões, conferências e conselhos permanentes ou temporários a vários níveis e multilaterais. A participação de níveis de governo mais baixos na elaboração de políticas é importante para assegurar que as prioridades infranacionais são tidas em conta e que todas as partes interessadas estão a bordo para contribuir para o êxito da execução das políticas. Podem também ser criadas novas unidades de governação coordenadoras (unidades de governação de finalidade especial que abranjam várias jurisdições). Podem abordar questões que ultrapassam as fronteiras jurisdicionais e que melhor se adequam à nova escala de análise (autoridades das bacias hidrográficas, união de municípios).
• Desenvolvimento de acordos bilaterais ou multilaterais entre níveis de governo ou entre várias partes interessadas. As instituições envolvidas (que podem até pertencer a diferentes países) acordam em prosseguir um objetivo coletivo, reunindo conhecimentos e responsabilidades complementares. Os contratos ou acordos ambientais voluntários são instrumentos que estão a ser utilizados para aplicar na prática princípios de governação a vários níveis a domínios específicos. São estabelecidos numa base voluntária, mas são formalmente adotados (assinados por todos os parceiros) e vinculativos em termos de responsabilidade, financiamento e calendário. Tanto os intervenientes públicos como os privados podem ser signatários desses contratos. Podem ser contratos fluviais (contratos fluviais na Flandres, Bélgica), contratos de zonas húmidas (por exemplo, Contrat de delta de Camargue, França) ou acordos florestais (Lago de Occhito, Itália). Os contratos de habilitação ou os contratos de delegação podem ser outras formas de acordos a vários níveis, em que as autoridades locais são gradualmente habilitadas ou delegadas pela administração central para desempenhar determinadas tarefas.
• Ligação em rede com outros órgãos de poder local e regional. A participação em redes como os quadros de cooperação temática internacional e as plataformas partilhadas pode permitir encontrar novos parceiros e oportunidades para abordagens concertadas de adaptação através da colaboração intermunicipal e inter-regional.