Многостепенно и междусекторно управление

Многостепенното управление се отнася до системата, която подпомага изготвянето на политики и вземането на решения сред националните, регионалните и местните органи на управление (ОИСР). В многостепенното управление различните равнища на управление са взаимно зависими едно от друго (GIZ, 2018 г.). Това се признава като решаващ елемент за постигане на множество цели на политиката, като например за опазване и възстановяване на природните ресурси (Рамка на IUCN за управление на природните ресурси) или за насърчаване на действията на местно равнище за постигане на напредък към устойчиво развитие (програма UN-HABITAT). Подобна концепция, въведена в научната литература, е полицентричното управление, сложна форма на управление с множество центрове за вземане на решения, които могат да бъдат вложени в множество нива на юрисдикция (напр. местно, държавно и национално). Полицентричните характеристики може да са в състояние да намерят баланс от напълно централизирано и напълно децентрализирано или основано на общността управление (Carlise и Gruby, 2019 г.).

Адаптирането е типична задача на многостепенното и междусекторното управление. В шестия доклад за оценка на Междуправителствения комитет по изменение на климата (обобщение за създателите на политики) се посочва, че устойчивото на изменението на климата развитие е възможно, когато процесите на вземане на решения, финансирането и действията са интегрирани на всички равнища на управление, сектори и срокове. Организирането на управлението между секторите и равнищата е част от цикъла на политиката за адаптиране (допълнителна информация в стъпка 5 от инструмента за подкрепа на адаптирането Climate-ADAPT), за да се гарантира ефективно, съгласувано и непрекъснато изпълнение на действията за адаптиране. Тя включва вертикална и хоризонтална координация.

Що се отнася до вертикалната координация, докато се занимават с адаптирането към изменението на климата, националните правителства разчитат на регионалните и местните органи на управление да превърнат националните стратегии в областта на климата в действия. Обратно, лицата, отговорни за вземането на решения на местно равнище, макар и по-добре приспособени да се справят с конкретни предизвикателства, може да нямат правомощия да решават сложни ситуации, които попадат в обхвата на отговорността на регионалните и националните органи. Местните и регионалните власти са повлияни от правни, институционални и финансови инструменти и рамки, въведени от по-високите равнища на управление. Националните рамки могат да подкрепят, но и да ограничават определени действия за адаптиране, предприети на местно равнище. Например повторното използване на водата може да бъде предпочитана на местно равнище стратегия за справяне със специфични проблеми, свързани с недостига на вода. Тази стратегия може да бъде възпрепятствана от пропуски в законодателството, които изискват да бъдат преодолени интервенциите на национално равнище. По подобен начин добрите практики, изпитани в пилотни области на много местно равнище, трябва да бъдат подкрепени от регионалните и националните участници, за да бъдат разширени и да станат ефективни за смекчаване на последиците от изменението на климата. Освен това действията, подтикнати от местните органи или ръководени от местните общности, трябва да бъдат съгласувани с регионалните и националните стратегии и планове и да бъдат правилно определени в тях, както и да гарантират дългосрочна устойчивост на адаптирането. Например изхранването на плажовете и други местни варианти за адаптиране към бреговата защита, прилагани с краткосрочни цели и тесен обхват, следва да бъдат част от по-мащабни планове за интегрирано управление на крайбрежните зони, за да бъдат ефективни и устойчиви, като предприемат цялостен подход към местните проблеми в дългосрочна перспектива.

Многостепенното управление включва и хоризонтална координация на адаптирането чрез сътрудничество и обмен между различни държавни ведомства или заинтересовани страни от различни икономически сектори. Необходим е междусекторен подход, тъй като адаптирането към изменението на климата изисква системни подходи, които обединяват знанията, притежавани от различни участници, и отчитат нуждите на различните сектори на политиката и икономиката. Например органите, отговарящи за управлението на водите, трябва да се справят с противоречивото използване на оскъдните водни ресурси от няколко сектора, като същевременно опазват водите в околната среда, за да поддържат биологичното разнообразие. Междусекторното управление може да спомогне за насърчаване на взаимноизгодни решения с множество ползи за множество сектори, като се сведе до минимум въздействието върху природните ресурси и по този начин се избегне неправилното адаптиране.

Тъй като последиците от изменението на климата не признават административните граници, хоризонталната координация включва и сътрудничество между съседни правителства. Това включва координация между съседни общини, региони и дори държави в трансгранични райони. Това е от значение например за управлението на водите в речните басейни и за справяне с рисковете от наводнения. Районите на речните басейни са основните звена за управление съгласно Рамковата директива за водите и Директивата за наводненията. За изготвянето на планове за управление на речните басейни (ПУРБ) и планове за управление на риска от наводнения (ПУРН) с цел прилагане на съответните директиви могат да бъдат създадени звена за управление със специално предназначение (органи на районите на речните басейни), които пресичат юрисдикциите. Тези планове изискват сътрудничеството на различни национални, регионални и местни органи. За речните басейни, които пресичат национални граници, управленските структури постепенно се формализират, а международните ПУРБ все повече се разработват (COM(2019) 95 final). Например в басейна на река Сава беше разработена оперативна система с няколко инструмента в рамките на съвместно усилие на заинтересовани страни от държави, които са част от басейна, за да се улесни координираната реакция при екстремни наводнения и замърсяване (проучване на случая с басейна на река Сава). Независимо от това, според системата за докладване на държавите — членки на ЕС, управлението е довело до една от най-значителните пречки (COM (2021) 970 final) при прилагането на Рамковата директива за водите и Директивата за наводненията.

Механизмите за практическо прилагане на многостепенното управление за адаптиране към изменението на климата са многобройни и могат да се осъществяват чрез формални (напр. установени със закон, правни договори и споразумения) или неформални (напр. поради взаимоотношения и доверие) канали. Примери (ОИСР, 2022 г., UN-HABITATS, 2022 г.), които са от значение за адаптирането към изменението на климата, са:

• Разработване на съответни политики и законодателство (включително стратегии и планове за адаптиране). Тези политики изискват действия от страна на участниците, работещи на различни равнища на управление и сектори на политиката. Следователно тяхното прилагане изисква подход на многостепенно управление.

• Създаване на междуправителствени органи с представителство на множество заинтересовани страни, както с участието на лицата, отговорни за вземането на решения, така и на други заинтересовани страни. Често срещани примери са междуведомствените работни групи за разглеждане на хоризонталния характер на адаптирането, постоянните или временните комитети, конференциите и съветите с участието на множество заинтересовани страни и на много равнища. Включването на по-ниските равнища на управление в изготвянето на политиките е важно, за да се гарантира, че се вземат предвид поднационалните приоритети и че всички заинтересовани страни участват, за да допринесат за успешното изпълнение на политиката. Могат да бъдат създадени и нови координационни звена за управление (единици за управление със специално предназначение, които обхващат различни юрисдикции). Те могат да разглеждат въпроси, които надхвърлят границите на юрисдикцията и най-добре отговарят на новия мащаб на анализа (органи на речните басейни, съюз на общините).
• Разработване на двустранни или многостранни споразумения между равнищата на управление или между различни заинтересовани страни. Участващите институции (които могат дори да принадлежат към различни държави) се споразумяват да преследват колективна цел, обединявайки взаимно допълващи се знания и отговорности. Доброволните договори или споразумения в областта на околната среда са инструменти, които се използват за практическо прилагане на принципите на многостепенното управление в конкретни области. Те са създадени на доброволна основа, но са официално приети (подписани от всички партньори) и обвързващи по отношение на отговорността, финансирането и графика. Както публичните, така и частните участници могат да бъдат страни по такива договори. Те могат да бъдат договори за реки (договори за реки във Фландрия, Белгия), договори за влажни зони (напр. Contrat de delta de Camargue, Франция) или споразумения за гори (Оксито езеро, Италия). Договорите за оправомощаване или договорите за делегиране могат да бъдат други форми на многостепенни споразумения, при които местните органи постепенно се оправомощават или делегират от централната администрация да изпълняват определени задачи.
• Работа в мрежа с други местни и регионални власти. Участието в мрежи като рамки за международно тематично сътрудничество и споделени платформи може да даде възможност за намиране на нови партньори и възможности за съгласувани подходи за адаптиране чрез междуобщинско и междурегионално сътрудничество.

Участието на заинтересованите страни е основен елемент, който дава възможност за многостепенно управление. Всички форми на многостепенно управление, изброени в раздела „Описание“, включват участието на заинтересованите страни. Видовете и броят на заинтересованите страни, които трябва да участват, варират в зависимост от тематичния въпрос и размера на района. Могат да бъдат установени различни равнища на участие (ECNL, 2016 г.): 1) основен достъп до информация за информиране на обществеността за проблемите, вариантите и решенията;  2) процеси на консултации, за да се гарантира, че се събира обратна информация, за да се повлияе на решенията; и накрая 3) активно участие и съвместно разработване на решения, за да се даде възможност на различните участници да участват активно в процеса на вземане на решения.

Градските мрежи са силен елемент за подкрепа и постигане на напредък в многостепенното управление, като насърчават хоризонталното сътрудничество между общините. Инициативата на Конвента на кметовете на ЕС за адаптиране към изменението на климата беше стартирана от Европейската комисия и подкрепена от Европейската агенция за околна среда (ЕАОС) в контекста на стратегията на ЕС за адаптиране. Тя беше осъществена в рамките на Конвента на кметовете, водещата европейска инициатива за градовете за намаляване на техните емисии на парникови газове. „Кметовете се адаптират“ предоставя рамка за действие на местните власти. Тя също така предлага платформа за по-голяма ангажираност и работа в мрежа от страна на градовете и повишава обществената осведоменост относно адаптирането и необходимите мерки. Мисията на ЕС за адаптиране към изменението на климата дава възможност на избрани европейски региони и местни органи да постигнат устойчивост спрямо изменението на климата.

Освен това мрежите от защитени зони са от ключово значение за подпомагане на координираното управление на природните ресурси. Те позволяват екологичната връзка на екосистемите, поддържат способността на индивидите или популациите от видове да се движат между обектите и по този начин осигуряват устойчивост на изменението на климата.

При сключването на договори на различни равнища на управление, за да се даде възможност за хоризонтална и вертикална координация (ОИСР, 2022 г.), факторите за успех могат да включват:

• справяне с информационната асиметрия по прозрачен начин и с взаимодействието между равнищата на управление;
• определяне на общи цели;
• ясно определяне на вноските на страните, като се гарантира, че те носят отговорност за своите вноски;
• определяне на показатели за оценка на изпълнението на договорените задачи;
• да въведе механизъм за правоприлагане, който да направи ангажимента надежден (вътрешен, външен или от трета страна).

Освен това изграждането на капацитет, фискалната децентрализация, участието на заинтересованите страни, местният мандат за действия в областта на климата, събирането и споделянето на данни, както и подкрепящите правни рамки са ключови благоприятстващи условия, признати от местообитанието на ООН в многостепенното управление за местно устойчиво развитие (UN-HABITAT, 2022 г.). Те се прилагат и за адаптирането към изменението на климата.

Знанията и насоките за адаптиране, разработени на всяко управленско равнище или в отделни сектори, следва да се предоставят по координиран начин, например чрез създаване на една обща информационна платформа или свързване на различни съществуващи платформи, за да се избегне разпокъсването на съответната информация. Финансирането на адаптирането на всяко управленско равнище следва да бъде съгласувано помежду си, за да се гарантира, че се разглеждат едни и същи приоритети (също и за да се избегне неправилно адаптиране). Силно се насърчава координираното докладване относно политиките между различните равнища на управление, за да се проследява напредъкът в адаптирането по последователен начин.

Правните рамки играят решаваща роля при създаването на доброволни договори или споразумения (напр. договори за реки, делта договори, вж. правните аспекти на този вариант). Обратно, пропуските в законодателството са установени като пречка за пълното прилагане на същите механизми. Ниският интерес или ниската осведоменост за стойността на процесите на участие могат също така да ограничат прилагането на схеми за многостепенно управление, особено в контексти, които се управляват от традиционните подходи „отгоре надолу“. Йерархичните отношения между институциите с доминиращи органи и рязкото разделение на отговорностите между различните равнища на управление допълнително възпрепятстват създаването на групи за многостепенно управление.

Създаването на рамки за многостепенно управление може да отнеме много време, особено ако това е нов подход за някои региони. Вземането на решения може да бъде разпръснато между различните органи, особено ако не са определени ясни правила. Може да е необходимо по-дълго време за постигане на съгласие по общи цели и решения между различните равнища на управление. Ако обаче процесът успее да намери съгласувани действия, се очаква това да бъде по-легитимно и да има дългосрочно наследство.

Необходими са подходящи финансови и човешки ресурси за успешна консултация и координация на заинтересованите страни и органите на всички равнища на управление. Те следва да бъдат непрекъснати и институционализирани процеси, а не ad hoc събития, финансирани в рамките на ограничени във времето проекти. Механизмите за многостепенно управление могат да доведат до допълнителни разходи за създаването на координационно звено, прилагането на обширни процеси на диалог, външен експертен опит и услуги, разходи, свързани с персонала (нови постоянни или временни длъжности), и заседания.

Всички равнища на управление се ползват от механизми за хоризонтална и вертикална координация. Оценяването или количественото определяне на паричните ползи от процесите е особено предизвикателство. Очаква се многостепенното управление във Валенсия (проучване на случай на сътрудничество в областта на космическото пространство във Валенсия) да окаже хоризонтално влияние върху бъдещите действия в областта на климата. В Германия проектът „Развиващи се региони“ показа, че сътрудничеството между федералната държава, окръзите и общините е спомогнало за създаването на благоприятни условия за прилагане на закона за адаптиране на федералната държава на местно равнище. Освен това беше положена основата за активно адаптиране към изменението на климата в 100 общини с близо 2,4 милиона жители (Овластяване на малките селски общини в случая Северен Рейн-Вестфалия).

Разработването на политики и законодателство в ЕС е многостепенно управление само по себе си, тъй като изисква сътрудничество на различни равнища на управление и сътрудничество със секторите. Законите могат да създадат правно обвързващи задължения за интегриране на действията във връзка с изменението на климата в секторните политики и за включване на адаптирането в националните и поднационалните планове. Освен това новите органи на управление като цяло са създадени със закон, който изяснява и възлага отговорности на различните равнища на управление.

Възможността за сключване на многостепенни доброволни договори или споразумения е ограничена от законодателството. Резултатите от проектите TUNE UP (Насърчаване на многостепенното управление за подобряване на опазването на биологичното разнообразие в морските райони) и WETNET показват, че когато правните пречки възпрепятстват възможността за установяване на правно обвързващи многостепенни споразумения, възможните решения могат да включват установяването на междинни стъпки като „Меморандум за разбирателство“ или „Меморандум за сътрудничество“. Тези споразумения обаче нямат финансови задължения за подписалите ги страни, нито бюджетни разпоредби, така че тяхната сила е по-малка от реалните договори (Interreg Med TUNE UP, 2021 г.).

Създаването на схеми за многостепенно управление може да изисква около една година за изпълнение. Може да е необходимо допълнително време за създаването на всеки потенциален постоянен координационен орган.

Промените в рамките за управление за справяне с адаптирането към изменението на климата следва да имат дългосрочен или постоянен характер, за да се гарантира ефективност във времето. Обменът между различните равнища на управление и между секторите следва да бъде непрекъснат, за да се консолидират отношенията и обменът на знания. Новите условия на управление могат да бъдат предмет на непрекъснати подобрения и актуализиране въз основа на нови научни познания и практически доказателства, както и на промени в законодателството.