Víceúrovňové a meziodvětvové systémy správy pro přizpůsobení se změně klimatu

Víceúrovňovou správou se rozumí systém, který podporuje politiku a rozhodování mezi vnitrostátními, regionálními a místními orgány veřejné správy (OECD). V rámci víceúrovňové správy jsou různé úrovně správy vzájemně závislé (GIZ,2018). To je považováno za rozhodující prvek pro dosažení více politických cílů, jako je například zachování a obnova přírodních zdrojů (rámecIUCN pro správu přírodních zdrojů) nebo podpora místních opatření na cestě k udržitelnému rozvoji (programUN-HABITAT). Podobným konceptem zavedeným ve vědecké literatuře je polycentrická správa, složitá forma správy s více centry rozhodování, která může být vnořena do více úrovní jurisdikce (např. místní, státní a národní). Polycentrické charakteristiky mohou být schopny nalézt rovnováhu mezi plně centralizovanou a plně decentralizovanou správou nebo správou založenou na komunitě (Carlise a Gruby, 2019).

Adaptace je typickým víceúrovňovým a meziodvětvovým úkolem správy. Zpráva IPCC o šesté hodnotící zprávě (shrnutípro tvůrce politik)uvádí, že rozvoj odolný vůči změně klimatu je umožněn, pokud jsou rozhodovací procesy, finance a opatření integrovány napříč úrovněmi správy, odvětvími a časovými rámci. Organizování správy napříč odvětvími a úrovněmi je součástí cyklu adaptační politiky (další informace v kroku 5 nástroje na podporu přizpůsobení se změně klimatu-ADAPT) s cílem zajistit účinné, soudržné a pokračující provádění adaptačních opatření. Zahrnuje vertikální a horizontální koordinaci.

Pokud jde o vertikální koordinaci, vlády členských států se při řešení přizpůsobení se změně klimatu spoléhají na to, že regionální a místní orgány převedou vnitrostátní strategie v oblasti klimatu na opatření. Naopak subjekty s rozhodovací pravomocí na místní úrovni, ačkoli jsou lépe schopny řešit konkrétní výzvy, mohou postrádat pravomoc řešit složité situace, které spadají do odpovědnosti regionálních a vnitrostátních orgánů. Místní a regionální orgány jsou ovlivňovány právními, institucionálními a finančními nástroji a rámci zavedenými vyššími úrovněmi správy. Vnitrostátní rámce mohou podporovat, ale také omezovat určitá adaptační opatření prováděná na místní úrovni. Například opětovné využívání vody může být místně upřednostňovanou strategií pro řešení konkrétních problémů s nedostatkem vody. Této strategii by mohly bránit mezery v právních předpisech, které vyžadují řešení zásahů na vnitrostátní úrovni. Podobně je třeba, aby regionální a vnitrostátní subjekty podporovaly osvědčené postupy testované v pilotních oblastech na velmi místní úrovni, aby se rozšířily a staly se účinnými při zmírňování dopadů změny klimatu. Opatření podněcovaná místními orgány nebo vedená místními komunitami musí být navíc v souladu s regionálními a vnitrostátními strategiemi a plány a musí být v jejich rámci řádně vymezena, aby byla rovněž zajištěna dlouhodobá udržitelnost přizpůsobování se změně klimatu. Například výživa pláží a další možnosti přizpůsobení místní ochrany pobřeží prováděné s krátkodobými cíli a úzkými oblastmi působnosti by měly být součástí rozsáhlejších integrovaných plánů správy pobřežních zón, aby byly účinné a udržitelné a v dlouhodobém horizontu uplatňovaly holistický přístup k místním problémům.

Víceúrovňová správa rovněž zahrnuje horizontální koordinaci přizpůsobení prostřednictvím spolupráce a výměn mezi různými vládními útvary nebo zúčastněnými stranami z různých hospodářských odvětví. Je zapotřebí meziodvětvový přístup, protože přizpůsobení se změně klimatu vyžaduje systémové přístupy, které spojují znalosti vlastněné různými aktéry a zohledňují potřeby různých politických a hospodářských odvětví. Orgány odpovědné za vodní hospodářství se například musí zabývat protichůdným využíváním omezených vodních zdrojů z několika odvětví a zároveň zachovávat vodu v životním prostředí, aby byla zachována biologická rozmanitost. Meziodvětvová správa může pomoci prosazovat řešení výhodná pro všechny s četnými přínosy pro více odvětví, minimalizovat dopady na přírodní zdroje, a zabránit tak nesprávnému přizpůsobení.

Vzhledem k tomu, že dopady změny klimatu neuznávají správní hranice, zahrnuje horizontální koordinace rovněž spolupráci mezi sousedními vládami. To zahrnuje koordinaci mezi sousedními obcemi, regiony a dokonce i zeměmi v přeshraničních oblastech. Je relevantní například pro vodní hospodářství v povodích a pro řešení povodňových rizik. Oblasti povodí jsou hlavními řídícími jednotkami podle rámcové směrnice o vodě a směrnice o povodních. Za účelem přípravy plánů povodí a plánů řízení povodňových rizik pro provádění souvisejících směrnic mohou být zřízeny zvláštní správní jednotky (orgány pro oblast povodí), které se zabývají napříč jurisdikcemi. Tyto plány vyžadují spolupráci různých vnitrostátních, regionálních a místních orgánů. U povodí překračujících státní hranice se postupně formalizují správní struktury a stále více se rozvíjejí mezinárodní plány povodí (COM(2019) 95 final). Například v povodí řeky Sávy byl vyvinut operační systém s několika nástroji ve společném úsilí zúčastněných stran ze zemí, které jsou součástí povodí, s cílem usnadnit koordinovanou reakci na extrémní povodně a znečištění (případovástudie povodí Sávy). Podle systému podávání zpráv členských států EU však správa věcí veřejných vedla při provádění rámce pro vodu a směrnic o povodních k jedné z nejvýznamnějších překážek (COM(2021)970 final).

Mechanismy pro zavedení víceúrovňové správy pro přizpůsobení se změně klimatu do praxe jsou rozmanité a mohou probíhat prostřednictvím formálních (např. stanovených zákonem, právními smlouvami a dohodami) nebo neformálních (např. z důvodu vztahů a důvěry) kanálů. Příklady (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022) relevantní pro přizpůsobení se změně klimatu jsou:

• Vypracování příslušných politik a právních předpisů (včetně strategií a plánů pro přizpůsobení se změně klimatu). Tyto politiky vyžadují opatření ze strany subjektů působících na různých úrovních správy a v různých odvětvích politiky. Jejich provádění proto vyžaduje přístup založený na víceúrovňové správě.

• Vytvoření mezivládních orgánů se zastoupením mnoha zúčastněných stran, do nichž budou zapojeni jak činitelé s rozhodovací pravomocí, tak další zainteresované strany. Společnými příklady jsou meziresortní pracovní skupiny, které se zabývají průřezovou povahou přizpůsobení, mnohostranné a víceúrovňové stálé nebo dočasné výbory, konference a rady. Zapojení nižších úrovní správy do tvorby politik je důležité, aby se zajistilo, že budou zohledněny priority na nižší než celostátní úrovni a že všechny zúčastněné strany budou zapojeny, aby přispěly k úspěšnému provádění politiky. Mohou být rovněž vytvořeny nové koordinační správní jednotky (speciální správní jednotky, které procházejí napříč jurisdikcemi). Mohou se zabývat otázkami, které přesahují hranice jurisdikce a nejlépe odpovídají novému rozsahu analýzy (orgány povodí, svazek obcí).
• Vypracování dvoustranných nebo mnohostranných dohod mezi úrovněmi správy nebo mezi různými zúčastněnými stranami. Zapojené instituce (které mohou dokonce patřit do různých zemí) se dohodly, že budou sledovat společný cíl a spojovat vzájemně se doplňující znalosti a povinnosti. Dobrovolné smlouvy nebo dohody v oblasti životního prostředí jsou nástroje, které se používají k praktickému uplatňování zásad víceúrovňové správy v konkrétních oblastech. Jsou zřízeny na dobrovolném základě, ale jsou formálně přijaty (podepsány všemi partnery) a závazné, pokud jde o odpovědnost, financování a načasování. Signatáři těchto smluv mohou být veřejní i soukromí aktéři. Mohou to být říční smlouvy říční smlouvy ve Flandrech, smlouvy mokřadní (např. Contrat de delta de Camargue, Francie) nebo lesní smlouvy (Occhito Lake, Itálie). Smlouvy o zmocnění nebo pověřovací smlouvy mohou být jinými formami víceúrovňových dohod, kdy ústřední správa postupně zmocňuje nebo deleguje místní orgány k plnění určitých úkolů.
• Navazování kontaktů s dalšími místními a regionálními orgány. Účast v sítích, jako jsou rámce pro mezinárodní tematickou spolupráci a sdílené platformy, může umožnit nalezení nových partnerů a příležitostí pro společné přístupy k přizpůsobení prostřednictvím spolupráce mezi obcemi a mezi regiony.