Forvaltningsordninger på flere niveauer og på tværs af sektorer for tilpasning til klimaændringer

Flerniveaustyring henviser til det system, der understøtter politik og beslutningstagning blandt nationale, regionale og lokale myndigheder (OECD). I forbindelse med flerniveaustyring er de forskellige forvaltningsniveauer gensidigt afhængige af hinanden (GIZ,2018). Dette anerkendes som et afgørende element for at nå flere politiske mål, f.eks. for bevarelse og genopretning af naturressourcer (IUCN'sramme for forvaltning af naturressourcer) eller for fremme af lokale foranstaltninger til fremme af bæredygtig udvikling (UN-HABITAT-programmet). Et lignende koncept, der er indført i den videnskabelige litteratur, er polycentrisk styring, en kompleks form for styring med flere beslutningscentre, der kan indlejres i flere jurisdiktionsniveauer (f.eks. lokalt, statsligt og nationalt). Polycentriske karakteristika kan være i stand til at finde en balance mellem fuldt centraliseret og fuldt decentraliseret eller lokalsamfundsbaseret forvaltning (Carliseog Gruby, 2019).

Tilpasning er en typisk forvaltningsopgave på flere niveauer og på tværs af sektorer. IPCC's AR6-rapport (sammendragfor politiske beslutningstagere)fastslår, at klimarobust udvikling er mulig, når beslutningsprocesser, finansiering og foranstaltninger integreres på tværs af forvaltningsniveauer, sektorer og tidsrammer. Tilrettelæggelse af forvaltning på tværs af sektorer og niveauer er en del af tilpasningspolitikkens cyklus (yderligere oplysninger i trin 5 i klima-ADAPT-tilpasningsstøtteværktøjet) for at sikre en effektiv, sammenhængende og fortsat gennemførelse af tilpasningsforanstaltninger. Det omfatter vertikal og horisontal koordinering.

Hvad angår vertikal koordinering, er de nationale regeringer, samtidig med at de tager fat på tilpasningen til klimaændringerne, afhængige af, at de regionale og lokale myndigheder omsætter de nationale klimastrategier til handling. Omvendt kan lokale beslutningstagere, selv om de er bedre rustet til at tackle specifikke udfordringer, mangle beføjelser til at løse komplekse situationer, der hører under de regionale og nationale myndigheders ansvarsområde. De lokale og regionale myndigheder påvirkes af retlige, institutionelle og finansielle instrumenter og rammer, der er indført af højere forvaltningsniveauer. Nationale rammer kan støtte, men også begrænse visse tilpasningsforanstaltninger, der gennemføres på lokalt plan. Genbrug af vand kan f.eks. være en lokalt begunstiget strategi for at imødegå specifikke problemer med vandknaphed. Denne strategi kan blive hæmmet af huller i lovgivningen, som kræver, at interventioner på nationalt plan løses. På samme måde skal god praksis, der er afprøvet på pilotområder på meget lokalt plan, støttes af regionale og nationale aktører for at blive opskaleret og blive effektiv med hensyn til at afbøde virkningerne af klimaændringerne. Desuden skal foranstaltninger, der iværksættes af lokale myndigheder eller ledes af lokalsamfund, være i overensstemmelse med og behørigt udformet inden for regionale og nationale strategier og planer, også for at sikre tilpasningens bæredygtighed på lang sigt. F.eks. bør strandnæring og andre lokale tilpasningsmuligheder til kystforsvaret, der gennemføres med kortsigtede mål og snævre anvendelsesområder, være en del af større integrerede kystzoneforvaltningsplaner for at være effektive og bæredygtige og anlægge en holistisk tilgang til lokale problemer i et langsigtet perspektiv.

Flerniveaustyring omfatter også horisontal koordinering af tilpasning gennem samarbejde og udveksling mellem forskellige ministerier eller interessenter fra forskellige økonomiske sektorer. Der er behov for en tværsektoriel tilgang, fordi tilpasning til klimaændringer kræver systemiske tilgange, der samler viden, der ejes af forskellige aktører, og tager hensyn til behovene i forskellige politiske og økonomiske sektorer. Myndigheder med ansvar for vandforvaltning skal f.eks. håndtere modstridende anvendelser af knappe vandressourcer fra flere sektorer og samtidig bevare vand i miljøet for at opretholde biodiversiteten. Tværsektoriel forvaltning kan bidrage til at fremme "win-win"-løsninger med mange fordele for flere sektorer, minimere indvirkningen på naturressourcerne og dermed undgå dårlig tilpasning.

Da virkningerne af klimaændringerne ikke anerkender administrative grænser, omfatter horisontal koordinering også samarbejde mellem naboregeringer. Dette indebærer koordinering mellem nabokommuner, regioner og endda lande i grænseområder. Det er f.eks. relevant for vandforvaltningen i vandløbsoplande og for håndteringen af oversvømmelsesrisici. Vandområdedistrikter er de vigtigste forvaltningsenheder i henhold til vandrammedirektivet og oversvømmelsesdirektivet. Der kan oprettes særlige forvaltningsenheder (vandområdedistriktsmyndigheder), der går på tværs af jurisdiktioner, med henblik på at udarbejde vandområdeplaner og risikostyringsplaner for oversvømmelser til gennemførelse af de relevante direktiver. Sådanne planer kræver samarbejde mellem forskellige nationale, regionale og lokale myndigheder. For vandløbsoplande, der krydser nationale grænser, formaliseres forvaltningsstrukturerne gradvist, og internationale vandområdeplaner udvikles i stigende grad (COM(2019) 95 final). I Sava-flodbækkenet blev der f.eks. udviklet et operationelt system med flere værktøjer i en fælles indsats fra interessenter fra lande, der er en del af bækkenet, for at lette en koordineret reaktion på ekstreme oversvømmelser og forureningshændelser (sagenom Sava-flodbækkenet ). Ifølge EU-medlemsstaternes rapporteringssystem resulterede forvaltningen ikke desto mindre i en af de største hindringer (COM(2021)970 final)for gennemførelsen af vandrammedirektivet og oversvømmelsesdirektivet.

Mekanismer til gennemførelse af flerniveaustyring med henblik på tilpasning til klimaændringer i praksis er mangfoldige og kan finde sted gennem formelle (f.eks. ved lov, juridiske kontrakter og aftaler) eller uformelle (f.eks. på grund af relationer og tillid) kanaler. Eksempler (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022), der er relevante for tilpasning til klimaændringer, er:

• Udvikling af relevante politikker og lovgivning (herunder tilpasningsstrategier og -planer). Disse politikker kræver handling fra aktører, der arbejder på forskellige forvaltningsniveauer og inden for forskellige politikområder. Derfor kræver deres gennemførelse en tilgang med forvaltning på flere niveauer.

• Oprettelse af mellemstatslige organer med repræsentation af flere interessenter, der både inddrager beslutningstagere og andre interesserede parter. Fælles eksempler er tværministerielle arbejdsgrupper, der beskæftiger sig med den tværgående karakter af tilpasning, permanente eller midlertidige udvalg, konferencer og råd med flere interessenter og på flere niveauer. Det er vigtigt at inddrage de lavere forvaltningsniveauer i politikudformningen for at sikre, at der tages hensyn til subnationale prioriteter, og at alle interessenter er med til at bidrage til en vellykket gennemførelse af politikken. Der kan også oprettes nye koordinerende forvaltningsenheder (særlige forvaltningsenheder på tværs af jurisdiktioner). De kan behandle spørgsmål, der rækker ud over jurisdiktionsgrænserne, og passer bedst til den nye analyseskala (flodområdemyndigheder, sammenslutning af kommuner).
• Udvikling af bilaterale eller multilaterale aftaler mellem forvaltningsniveauer eller mellem forskellige interessenter. De involverede institutioner (der endda kan tilhøre forskellige lande) er enige om at forfølge et kollektivt mål, der samler komplementær viden og ansvar. Frivillige miljøkontrakter eller -aftaler er værktøjer, der anvendes til praktisk anvendelse af flerniveaustyringsprincipper på specifikke områder. De er oprettet på frivillig basis, men de er formelt vedtaget (underskrevet af alle partnere) og bindende med hensyn til ansvar, finansiering og tidsplan. Både offentlige og private aktører kan underskrive sådanne kontrakter. Det kan være flodkontrakter i Flandern, Belgien, vådområdekontrakter (f.eks. Contrat de delta de Camargue, Frankrig) eller skovaftaler (Occhitosøen, Italien). Empowermentkontrakter eller delegationskontrakter kan være andre former for aftaler på flere niveauer, hvor de lokale myndigheder gradvist bemyndiges eller delegeres af centraladministrationen til at udføre visse opgaver.
• Netværkssamarbejde med andre lokale og regionale myndigheder. Deltagelse i netværk som internationale tematiske samarbejdsrammer og fælles platforme kan gøre det muligt at finde nye partnere og muligheder for samordnede tilgange til tilpasning gennem interkommunalt og interregionalt samarbejde.