Stjórnhættir á mörgum stigum og þvert á atvinnugreinar

Stjórnunarhættir á mörgum stigum vísa til kerfisins sem styður við stefnumótun og ákvarðanatöku meðal lands-, svæðis- og sveitarstjórna (OECD). Í multi-stigi stjórnarhætti, mismunandi stigum stjórnvalda eru gagnkvæmt háð hvert öðru (GIZ, 2018). Þetta er viðurkennt sem afgerandi þáttur til að ná mörgum stefnumarkmiðum, eins og t.d. til að varðveita og endurheimta náttúruauðlindir (IUCN Natural Resource Governance Framework) eða til að hlúa að staðbundnum aðgerðum í átt að sjálfbærri þróun (UN-HABITAT áætlunin). Svipað hugtak sem kynnt er í vísindaritum er fjölmiðuð stjórnun, flókið form stjórnarhátta með mörgum miðstöðvum ákvarðanatöku, sem hægt er að hreiðra um sig á mörgum lögsögustigum (td staðbundnum, ríkjum og á landsvísu). Fjölmiðja einkenni geta verið fær um að finna jafnvægi frá fullkomlega miðstýrðum og fullkomlega dreifðum eða samfélagstengdum stjórnarháttum (Carlise and Grubby, 2019).

Aðlögun er dæmigert marghliða og þverfaglegt stjórnunarverkefni. Í skýrslu IPCC AR6 (samantekt fyrir stefnumótendur) kemur fram að loftslagsþolin þróun sé virk þegar ákvarðanatökuferli, fjármál og aðgerðir eru samþættar þvert á stjórnunarstig, geira og tímaramma. Skipuleggja stjórnunarhætti þvert á geira og stig er hluti af aðlögunarstefnunni (frekari upplýsingar í skrefi 5 í stuðningstóli fyrir aðlögun að loftslagsbreytingum) til að tryggja skilvirka, samfellda og áframhaldandi framkvæmd aðlögunaraðgerða. Það felur í sér lóðrétta og lárétta samhæfingu.

Hvað varðar lóðrétta samræmingu, en um leið að takast á við aðlögun að loftslagsbreytingum, treysta ríkisstjórnir á svæðisbundnar og staðbundnar ríkisstjórnir til að þýða landsbundnar loftslagsáætlanir í aðgerðir. Á hinn bóginn gætu þeir sem taka ákvarðanir á staðarvísu, þó þeir séu betur í stakk búnir til að takast á við tilteknar áskoranir, skort vald til að leysa flóknar aðstæður sem falla undir ábyrgð svæðis- og landsyfirvalda. Staðar- og héraðsstjórnir verða fyrir áhrifum af laga-, stofnana- og fjármálagerningum og ramma sem hærri stjórnarhættir setja upp. Landsbundnir rammar geta stutt við en einnig takmarkað tilteknar aðlögunaraðgerðir sem gerðar eru á staðarvísu. Til dæmis gæti endurnýting vatns verið staðbundin stefna til að takast á við sérstök vatnsskortsvandamál. Þessi stefna gæti verið hindruð með gloppum í löggjöf sem krefjast þess að inngrip á landsvísu verði leyst. Á sama hátt þurfa svæðisbundnir og innlendir aðilar að styðja við góðar starfsvenjur, sem eru prófaðar á tilraunasvæðum á mjög staðbundnum mælikvarða, til að þær séu stigvaxandi og skili árangri við að draga úr áhrifum loftslagsbreytinga. Enn fremur þurfa aðgerðir, sem staðaryfirvöld hvetja til eða eru undir forystu staðbundinna samfélaga, að vera í samræmi við og settar fram á tilhlýðilegan hátt innan svæðisbundinna og landsbundinna áætlana og áætlana, einnig til að tryggja sjálfbærni aðlögunar til langs tíma. Til dæmis ættu næring á ströndinni og aðrir valkostir fyrir staðbundnar strandvarnir, sem innleiddir eru með skammtímamarkmiðum og þröngu gildissviði, að vera hluti af umfangsmeiri samþættum stjórnunaráætlunum fyrir strandsvæði til að vera skilvirkar og sjálfbærar og beita heildrænni nálgun á staðbundin vandamál til lengri tíma litið.

Stjórnhættir á mörgum stigum fela einnig í sér lárétta samræmingu aðlögunar með samstarfi og skiptum milli mismunandi stjórnsýsludeilda eða hagsmunaaðila úr mismunandi atvinnugreinum. Þörf er á nálgun þvert á atvinnugreinar vegna þess að aðlögun að loftslagsbreytingum krefst kerfisbundinna aðferða, þar sem safnað er saman þekkingu í eigu mismunandi aðila og tekið tillit til þarfa ýmissa stefnumála og atvinnugreina. Til dæmis verða yfirvöld, sem bera ábyrgð á vatnsstjórnun, að takast á við ósamrýmanlega notkun á takmörkuðum vatnsauðlindum frá nokkrum geirum, jafnframt því að varðveita vatn í umhverfinu til að viðhalda líffræðilegri fjölbreytni. Stjórnarhættir þvert á atvinnugreinar geta stuðlað að því að ýta undir „vinna-vinna“ lausnir með margvíslegum ávinningi fyrir marga geira, lágmarka áhrif á náttúruauðlindir og koma þannig í veg fyrir maladaptation.

Þar sem áhrif loftslagsbreytinga viðurkenna ekki stjórnsýsluleg mörk felur lárétt samræming einnig í sér samstarf milli nágrannastjórna. Þetta felur í sér samhæfingu milli nágrannasveitarfélaga, svæða og jafnvel landa á landamærasvæðum. Það skiptir t.d. máli fyrir vatnsstjórnun á vatnasviðum og til að bregðast við flóðaáhættu. Vatnasviðaumdæmi eru helstu stjórnunareiningarnar samkvæmt rammatilskipuninni um vatn og flóðatilskipuninni. Heimilt er að setja upp stjórnunareiningar með sérstakan tilgang (umdæmisyfirvöld vatnasviða) sem ná þvert yfir lögsögur til að undirbúa stjórnunaráætlanir fyrir vatnasviðaumdæmi og áætlanir um stjórnun á flóðaáhættu (e. Flood Risk Management Plans (FRMP)) til að framkvæma tengdar tilskipanir. Slíkar áætlanir krefjast samvinnu mismunandi lands-, svæðis- og staðaryfirvalda. Að því er varðar vatnasvið sem fara yfir landamæri er verið að formfesta eftirlits- og stjórnunarkerfi í áföngum og alþjóðlegar reglur um áhættustjórnun þróaðar í auknum mæli (COM(2019) 95 lokagerð). Til dæmis, í Sava River Basin, var rekstrarkerfi með nokkrum tækjum þróað í sameiginlegu átaki hagsmunaaðila frá löndum sem eru hluti af vatnasvæðinu til að auðvelda samræmd viðbrögð við miklum flóðum og mengunaratburðum (Sava River Basin Case study). Þrátt fyrir, samkvæmt tilkynningakerfi aðildarríkja ESB, leiddu stjórnunarhættir til einnar mikilvægustu hindrunarinnar (COM (2021) 970 lokagerð) við framkvæmd vatnsrammans og flóðatilskipananna.

Aðferðir til að koma á stjórnunarháttum á mörgum stigum fyrir aðlögun að loftslagsbreytingum í reynd eru margvíslegar og geta farið fram með formlegum (t.d. sem komið er á með lögum, lagalegum samningum og samningum) eða óformlegum (t.d. vegna tengsla og trausts) leiðum. Dæmi (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022) sem skipta máli fyrir aðlögun að loftslagsbreytingum eru:

• Þróun viðeigandi stefnu og löggjafar (þ.m.t. aðlögunaráætlanir og -áætlanir). Þessar stefnur útheimta aðgerðir aðila sem starfa á mismunandi stigum stjórnvalda og stefnusviða.

• Stofnun milliríkjastofnana með fjölhagsmunaaðila, bæði með þátttöku þeirra sem taka ákvarðanir og annarra hagsmunaaðila. Algeng dæmi eru vinnuhópar milli stjórnsýslustofnana til að fjalla um þverlægt eðli aðlögunar, fjölhagsmuna og fjölhliða fastanefnda eða tímabundinna nefnda, ráðstefna og ráða á mörgum stigum. Mikilvægt er að taka þátt í lægri stjórnunarstigum í stefnumótun til að tryggja að tekið sé tillit til forgangsverkefna milli landa og að allir hagsmunaaðilar séu um borð til að stuðla að árangursríkri framkvæmd stefnunnar. Einnig er hægt að stofna nýjar samræmingarstjórnsýslueiningar (stjórnsýslueiningar í sérstökum tilgangi sem fara þvert á lögsögur). They can address issues that go beyond jurisdictional boundaries and best fit the new scale of analysis (river basin authorities, union of municipalities).
• Þróun tvíhliða eða marghliða samninga milli stjórnsýslustiga eða milli ýmissa hagsmunaaðila. Viðkomandi stofnanir (sem geta jafnvel tilheyrt mismunandi löndum) samþykkja að vinna að sameiginlegu markmiði og koma saman viðbótarþekkingu og ábyrgð. Valfrjálsir samningar eða samningar um umhverfismál eru tæki sem eru notuð til að beita í reynd meginreglum um stjórnunarhætti á mörgum stigum á tiltekin svið. Þau eru stofnuð af frjálsum vilja en þau eru formlega samþykkt (undirrituð af öllum samstarfsaðilum) og bindandi hvað varðar ábyrgð, fjármögnun og tímasetningu. Bæði opinberir aðilar og einkaaðilar geta verið aðilar að slíkum samningum. Þeir geta verið samningar um ár (samningar um ár í Flæmingjalandi, Belgíu), samningar um votlendi (t.d. Contrat de delta de Camargue, Frakklandi) eða samningar um skóga (Occhito-vatn, Ítalíu). Valdeflingarsamningar eða framsalssamningar geta verið annars konar marghliða samningar þar sem staðaryfirvöld hafa smám saman umboð eða eru framseld af yfirstjórninni til að sinna tilteknum verkefnum.
• Tengslamyndun við önnur staðar- og svæðisyfirvöld. Þátttaka í netum eins og alþjóðlegum þemasamstarfsramma og sameiginlegum vettvangi getur gert kleift að finna nýja samstarfsaðila og tækifæri til samstilltra aðferða til aðlögunar með samstarfi milli sveitarfélaga og milli svæða.

Þátttaka hagsmunaaðila er grundvallarþáttur sem gerir stjórnunarháttum á mörgum stigum kleift. Allar gerðir af fjölþrepa stjórnunarháttum sem taldar eru upp í lýsingarhlutanum fela í sér þátttöku hagsmunaaðila. Tegundir og fjöldi hagsmunaaðila sem taka þátt er mismunandi eftir þemavandamálum og stærð svæðisins. Hægt er að tilgreina mismunandi þátttökustig (ECNL, 2016): 1) grunnaðgang að upplýsingum til að upplýsa almenning um málefni, valkosti og lausnir;  2) samráðsferli til að tryggja að endurgjöf sé safnað til að hafa áhrif á ákvarðanir; og að lokum 3) virk þátttaka og samþróun lausna til að gera mismunandi aðilum kleift að taka virkan þátt í ákvarðanatökuferlinu.

Borgarnet eru sterkur þáttur sem styður og eflir stjórnsýslu á mörgum stigum og stuðlar að láréttu samstarfi sveitarfélaga. Aðlögun borgarstjóra - frumkvæði ESB-sáttmála borgarstjóra um aðlögun að loftslagsbreytingum var hleypt af stokkunum af framkvæmdastjórn Evrópusambandsins og studd af Umhverfisstofnun Evrópu (EEA) í tengslum við aðlögunaráætlun ESB. Það var hrint í framkvæmd innan Sáttmála borgarstjóra, flaggskip European frumkvæði fyrir borgir til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda þeirra. Mayors Adapt veitir ramma fyrir sveitarfélög til að grípa til aðgerða. Það býður einnig upp á vettvang fyrir meiri þátttöku og net eftir borgum og eykur vitund almennings um aðlögun og þær ráðstafanir sem þarf. Verkefni ESB um aðlögun að loftslagsbreytingum gerir völdum evrópskum svæðum og staðaryfirvöldum kleift að ná loftslagsþoli.

Þar að auki eru net verndaðra svæða lykillinn að því að styðja við samræmda stjórnun náttúruauðlinda. They allow the ecological connection of ecosystems, sustain the ability of individuals or populations of species to move between sites, and thus provide resilience to climate change.

Þegar komið er á samningum á milli stjórnsýslustiga til að gera lárétta og lóðrétta samræmingu mögulega (OECD, 2022) geta árangursþættir falið í sér:

• takast á við ósamræmi í upplýsingum á gagnsæjan hátt og með samspili milli stjórnsýslustiga,
• skilgreina sameiginleg markmið,
• skilgreina með skýrum hætti framlög aðilanna og tryggja að þeir séu ábyrgir fyrir framlögum sínum,
• tilgreina vísa til að meta framkvæmd samþykktra verkefna,
• koma á fót framfylgdarkerfi til að gera skuldbindinguna trúverðuga (innri, ytri eða af hálfu þriðja aðila).

Þar að auki eru uppbygging á getu, valddreifing í ríkisfjármálum, þátttaka hagsmunaaðila, staðbundið umboð fyrir aðgerðir í loftslagsmálum, gagnasöfnun og samnýting gagna, auk stuðningslagaramma, lykilskilyrði sem búsvæði Sameinuðu þjóðanna viðurkenna í stjórnunarháttum á mörgum stigum fyrir staðbundna sjálfbæra þróun (UN-HABITAT, 2022) Þau eiga einnig við um aðlögun að loftslagsbreytingum.

Þekking og leiðbeiningar um aðlögun, sem eru þróaðar á hverju stjórnunarstigi eða í einstökum geirum, ættu að vera aðgengilegar á samræmdan hátt, t.d. með því að búa til einn sameiginlegan upplýsingavettvang eða samtengja mismunandi fyrirliggjandi vettvanga til að koma í veg fyrir uppskiptingu viðeigandi upplýsinga. Aðlögun fjármögnunar á hverju stjórnunarstigi ætti að vera í samræmi við hvert annað til að tryggja að fjallað sé um sömu forgangsatriði (einnig til að koma í veg fyrir maladaptation). Samræmd skýrslugjöf um stefnu milli mismunandi stjórnunarstiga er eindregið hvött til að fylgjast með framvindu aðlögunar á samræmdan hátt.

Lagarammar gegna lykilhlutverki við að koma á frjálsum samningum eða samningum (t.d. áasamningum, deltasamningum, sjá Lagalega þætti þessa valréttar). Hins vegar hafa eyður í löggjöf fundist sem hindrun fyrir fulla framkvæmd sömu aðferða. Lítill áhugi eða lítil vitund um gildi þátttökuferla getur einnig takmarkað framkvæmd stjórnunarkerfa á mörgum stigum, einkum í samhengi sem er notað til að stjórnast af hefðbundnum ofansæknum aðferðum. Stigskipt tengsl milli stofnana, við ríkjandi yfirvöld og skörp skipting ábyrgðar milli mismunandi stjórnunarstiga koma enn frekar í veg fyrir að komið sé á fót eftirlits- og stjórnunarkerfi á mörgum stigum.

Það getur verið tímafrekt að setja upp stjórnunarramma á mörgum stigum, sérstaklega ef þetta er ný nálgun fyrir tiltekin svæði. Að taka ákvarðanir er hægt að dreifa milli mismunandi yfirvalda, sérstaklega ef engar skýrar reglur eru settar. Það getur þurft lengri tíma til að koma sér saman um sameiginleg markmið og lausnir milli mismunandi stjórnunarstiga. Hins vegar, ef ferlið tekst að finna samstilltar aðgerðir, er gert ráð fyrir að þetta sé lögmætara og hafi langtíma arfleifð.

Nægilegt fjármagn og mannauður er nauðsynlegur til árangursríks samráðs og samræmingar hagsmunaaðila og yfirvalda á öllum stjórnunarstigum. Þeir ættu að vera samfelldir og stofnanavæddir ferlar, frekar sérstakir atburðir, fjármagnaðir innan tímasettra verkefna. Fyrirkomulag stjórnunarhátta á mörgum stigum getur haft í för með sér viðbótarkostnað við að koma á fót samræmingareiningu, framkvæmd umfangsmikilla skoðanaskiptaferla, utanaðkomandi sérþekkingu og -þjónustu, kostnað í tengslum við starfsfólk (nýjar fastar eða tímabundnar stöður) og fundi.

Öll stig stjórnunarhátta njóta góðs af láréttum og lóðréttum samræmingaraðferðum. Að meta eða mæla peningalegan ávinning ferlanna er sérstaklega krefjandi. Gert er ráð fyrir að stjórnunarhættir á mörgum stigum í Valencia (rannsókn á samvinnurými Valencia) hafi þverlæg áhrif á framtíðaraðgerðir í loftslagsmálum. Í Þýskalandi sýndi verkefnið Þróunarsvæði að samstarfið milli sambandsríkisins, umdæmanna og sveitarfélaganna hjálpaði til við að skapa skilyrði til að framkvæma sambandslögin á staðbundnum vettvangi. Enn fremur var lagður grunnur að virkri aðlögun að loftslagi í 100 sveitarfélögum með tæplega 2,4 milljónir íbúa (Stuðla að litlum sveitarfélögum í dreifbýli í North Rhine-Westphalia tilvikarannsókninni).

Þróun stefnu og löggjafar í ESB er í sjálfu sér stjórnsýsla á mörgum stigum, þar sem hún krefst samstarfs mismunandi stjórnunarstiga og samstarfs við geira. Lög geta skapað lagalega bindandi skuldbindingar um að fella aðgerðir vegna loftslagsbreytinga inn í stefnur einstakra geira og fella aðlögun inn í innlendar og svæðisbundnar áætlanir. Þar að auki eru nýjar stjórnarstofnanir almennt settar á laggirnar með lögum sem skýra og úthluta ábyrgð á öllum stigum stjórnarhátta.

Möguleikinn á að koma á frjálsum samningum eða samningum á mörgum stigum er takmarkaður með löggjöf. Niðurstöður úr TUNE UP (Promoting multilevel governance for Tuning up biodiversity protection in marine areas) og WETNET verkefnum benda til þess að þegar lagalegar hömlur koma í veg fyrir möguleikann á að koma á lagalega bindandi marghliða samningum geti mögulegar lausnir falið í sér að koma á millistigsskrefum eins og „samkomulagi“ eða „samstarfssamkomulagi“. Hins vegar hafa þessir samningar ekki fjárhagslegar skuldbindingar fyrir undirritunaraðila, né fjárhagsákvæði, þannig að styrkur þeirra er lægri en raunverulegir samningar (Interreg Med TUNE UP, 2021).

Til að koma á fót stjórnunarkerfum á mörgum stigum getur þurft u.þ.b. eitt ár til að hrinda þeim í framkvæmd. Viðbótartími kann að vera nauðsynlegur til að koma á fót hugsanlegum varanlegum samræmingaraðila.

Breytingar á stjórnunarrammanum til að taka á aðlögun að loftslagsbreytingum ættu að vera til langs tíma eða til frambúðar til að tryggja skilvirkni með tímanum. Skipti á milli mismunandi stjórnunarstiga og milli geira ættu að vera samfelld til að styrkja tengsl og þekkingarskipti. Nýju stjórnarhættir geta verið háð stöðugum umbótum og uppfærslu, byggt á nýrri vísindaþekkingu og hagnýtum sönnunargögnum og lagabreytingum.