Daugiapakopis ir tarpsektorinis valdymas

Daugiapakopis valdymas – tai sistema, kuria remiama nacionalinių, regioninių ir vietos valdžios institucijų politika ir sprendimų priėmimas (EBPO). Daugiapakopio valdymo srityje skirtingi valdymo lygmenys yra tarpusavyje priklausomi (GIZ, 2018 m.). Pripažįstama, kad tai yra lemiamas veiksnys siekiant įvairių politikos tikslų, pavyzdžiui, išsaugoti ir atkurti gamtos išteklius (Tarptautinės gamtos išteklių valdymo sąjungos (IUCN) gamtos išteklių valdymo sistema) arba skatinti vietos veiksmus siekiant darnaus vystymosi (JT programa HABITAT). Panaši mokslinėje literatūroje pateikta sąvoka yra policentrinis valdymas, sudėtinga valdymo forma su keliais sprendimų priėmimo centrais, kurie gali būti išdėstyti keliais jurisdikcijos lygmenimis (pvz., Vietos, valstybės ir nacionaliniu). Policentrinės savybės gali padėti rasti pusiausvyrą taikant visiškai centralizuotą ir visiškai decentralizuotą arba bendruomeninį valdymą (Carlise and Gruby, 2019).

Prisitaikymas prie klimato kaitos yra įprasta daugiapakopio ir tarpsektorinio valdymo užduotis. IPCC 6-ojoje vertinimo ataskaitoje (santrauka politikos formuotojams) teigiama, kad klimato kaitai atsparų vystymąsi galima užtikrinti, kai sprendimų priėmimo procesai, finansai ir veiksmai integruojami visais valdymo lygmenimis, sektoriuose ir laikantis terminų. Siekiant užtikrinti veiksmingą, nuoseklų ir nuolatinį prisitaikymo prie klimato kaitos veiksmų įgyvendinimą, prisitaikymo prie klimato kaitos politikos ciklo dalis yra įvairių sektorių ir lygmenų valdymo organizavimas (tolesnė informacija teikiama prisitaikymo prie klimato kaitos rėmimo priemonės „Climate-ADAPT“ 5 etape). Tai apima vertikalų ir horizontalų koordinavimą.

Kalbant apie vertikalųjį koordinavimą, nacionalinės vyriausybės, spręsdamos prisitaikymo prie klimato kaitos klausimus, pasikliauja regionų ir vietos valdžios institucijomis, kad nacionalinės klimato strategijos virstų veiksmais. Ir atvirkščiai, vietos lygmens sprendimus priimantiems asmenims, nors jie ir yra geriau pasirengę spręsti konkrečias problemas, gali trūkti galių spręsti sudėtingas situacijas, už kurias atsakingos regioninės ir nacionalinės valdžios institucijos. Vietos ir regionų valdžios institucijoms įtaką daro aukštesnio valdymo lygmens teisinės, institucinės ir finansinės priemonės ir sistemos. Nacionalinės sistemos gali ne tik remti, bet ir riboti tam tikrus prisitaikymo prie klimato kaitos veiksmus, kurių imamasi vietos lygmeniu. Pavyzdžiui, pakartotinis vandens naudojimas gali būti vietos lygmeniu palanki strategija konkrečioms vandens trūkumo problemoms spręsti. Šiai strategijai gali trukdyti teisės aktų spragos, dėl kurių reikia pašalinti nacionalinio lygmens intervencines priemones. Be to, regionų ir nacionaliniai subjektai turi remti gerąją patirtį, išbandytą bandomosiose srityse vietos lygmeniu, kad ji būtų išplėsta ir taptų veiksminga švelninant klimato kaitos poveikį. Be to, vietos valdžios institucijų inicijuojami arba vietos bendruomenių vadovaujami veiksmai turi derėti su regioninėmis ir nacionalinėmis strategijomis bei planais ir būti tinkamai į juos įtraukti, be kita ko, siekiant užtikrinti ilgalaikį prisitaikymo prie klimato kaitos tvarumą. Pavyzdžiui, paplūdimių mityba ir kitos vietos pakrančių apsaugos prisitaikymo galimybės, įgyvendinamos siekiant trumpalaikių tikslų ir siauros taikymo srities, turėtų būti įtrauktos į didesnio masto integruoto pakrančių zonų valdymo planus, kad būtų veiksmingos ir tvarios, laikantis holistinio požiūrio į vietos problemas ilgalaikėje perspektyvoje.

Daugiapakopis valdymas taip pat apima horizontalųjį prisitaikymo prie klimato kaitos koordinavimą bendradarbiaujant ir keičiantis informacija tarp įvairių vyriausybės departamentų ar suinteresuotųjų subjektų iš įvairių ekonomikos sektorių. Reikia taikyti tarpsektorinį požiūrį, nes prisitaikymui prie klimato kaitos reikia sisteminio požiūrio, sutelkiant įvairiems subjektams priklausančias žinias ir atsižvelgiant į įvairių politikos ir ekonomikos sektorių poreikius. Pavyzdžiui, už vandentvarką atsakingos institucijos turi spręsti prieštaringo ribotų vandens išteklių naudojimo keliuose sektoriuose problemą, kartu saugodamos vandenį aplinkoje, kad būtų išsaugota biologinė įvairovė. Tarpsektorinis valdymas gali padėti skatinti abiem pusėms naudingus sprendimus, teikiančius įvairialypę naudą įvairiems sektoriams, kuo labiau sumažinant poveikį gamtos ištekliams ir taip išvengiant netinkamo prisitaikymo.

Kadangi klimato kaitos poveikis nepripažįsta administracinių ribų, horizontalusis koordinavimas taip pat apima kaimyninių šalių vyriausybių bendradarbiavimą. Tai apima kaimyninių savivaldybių, regionų ir net šalių koordinavimą pasienio teritorijose. Tai svarbu, pavyzdžiui, vandentvarkai upių baseinuose ir potvynių rizikos mažinimui. Upių baseinų rajonai yra pagrindiniai valdymo vienetai pagal Vandens pagrindų direktyvą ir Potvynių direktyvą. Įvairiose jurisdikcijose veikiantys specialios paskirties valdymo padaliniai (upių baseinų rajonų valdžios institucijos) gali būti steigiami upių baseinų valdymo planams (UBVP) ir potvynių rizikos valdymo planams (PRVP) rengti, kad būtų įgyvendintos susijusios direktyvos. Tokiems planams įgyvendinti būtinas įvairių nacionalinių, regioninių ir vietos valdžios institucijų bendradarbiavimas. Nacionalines sienas kertančių upių baseinų valdymo struktūros palaipsniui formalizuojamos, o tarptautiniai UBVP rengiami vis dažniau (COM(2019) 95 final). Pavyzdžiui, Savos upės baseine suinteresuotųjų šalių iš baseinui priklausančių šalių bendromis pastangomis buvo sukurta operatyvinė sistema su keliomis priemonėmis, kad būtų sudarytos palankesnės sąlygos koordinuotai reaguoti į ekstremalius potvynius ir taršos atvejus (Savos upės baseino atvejo tyrimas). Nepaisant to, remiantis ES valstybių narių ataskaitų teikimo sistema, įgyvendinant Vandens politikos strategiją ir Potvynių direktyvas valdymas buvo viena iš didžiausių kliūčių (COM(2021) 970 final).

Daugiapakopio prisitaikymo prie klimato kaitos valdymo mechanizmai yra įvairūs ir gali būti taikomi oficialiais (pvz., nustatytais teisės aktais, teisinėmis sutartimis ir susitarimais) arba neoficialiais (pvz., dėl santykių ir pasitikėjimo) kanalais. Su prisitaikymu prie klimato kaitos susiję pavyzdžiai (EBPO, 2022 m., UN-HABITATS, 2022 m.):

• Atitinkamos politikos ir teisės aktų (įskaitant prisitaikymo strategijas ir planus) rengimas. Šioms politikos kryptims įgyvendinti reikalingi įvairių valdžios lygmenų ir politikos sektorių subjektai. Todėl joms įgyvendinti reikia taikyti daugiapakopio valdymo metodą.

• Tarpvyriausybinių organų, atstovaujančių įvairiems suinteresuotiesiems subjektams, kuriuose dalyvautų sprendimus priimantys asmenys ir kitos suinteresuotosios šalys, steigimas. Įprasti pavyzdžiai yra tarpžinybinės darbo grupės, nagrinėjančios kompleksinį prisitaikymo prie klimato kaitos pobūdį, daugiašaliai suinteresuotieji subjektai ir daugiapakopiai nuolatiniai arba laikinieji komitetai, konferencijos ir tarybos. Siekiant užtikrinti, kad būtų atsižvelgiama į subnacionalinius prioritetus ir kad visi suinteresuotieji subjektai prisidėtų prie sėkmingo politikos įgyvendinimo, svarbu į politikos formavimą įtraukti žemesnius valdžios lygmenis. Taip pat gali būti sukurti nauji koordinavimo valdymo padaliniai (specialios paskirties valdymo padaliniai, apimantys įvairias jurisdikcijas). Jomis galima spręsti klausimus, kurie peržengia jurisdikcijos ribas ir geriausiai atitinka naują analizės skalę (upių baseinų valdžios institucijos, savivaldybių sąjunga).
• dvišalių ar daugiašalių susitarimų tarp valdžios lygmenų arba tarp įvairių suinteresuotųjų subjektų rengimas. Dalyvaujančios institucijos (kurios netgi gali priklausyti skirtingoms šalims) susitaria siekti bendro tikslo, sutelkdamos papildomas žinias ir atsakomybę. Savanoriškos aplinkosaugos sutartys ar susitarimai yra priemonės, naudojamos praktiškai taikyti daugiapakopio valdymo principus konkrečiose srityse. Jie nustatomi savanoriškai, tačiau oficialiai priimami (pasirašomi visų partnerių) ir yra privalomi atsakomybės, finansavimo ir laiko atžvilgiu. Tokias sutartis gali pasirašyti tiek viešieji, tiek privatieji subjektai. Tai gali būti sutartys dėl upių (sutartys dėl upių Flandrijoje, Belgijoje), sutartys dėl šlapynių (pvz., Contrat de delta de Camargue, Prancūzijoje) arba susitarimai dėl miškų (Occhito ežeras, Italija). Įgaliojimų suteikimo sutartys arba delegavimo sutartys gali būti kitų formų daugiapakopiai susitarimai, pagal kuriuos centrinė administracija palaipsniui įgalioja arba deleguoja vietos valdžios institucijas atlikti tam tikras užduotis.
• Tinklų kūrimas su kitomis vietos ir regionų valdžios institucijomis. Dalyvavimas tinkluose, pavyzdžiui, tarptautinėse teminėse bendradarbiavimo sistemose ir bendrose platformose, gali padėti rasti naujų partnerių ir galimybių taikyti suderintus prisitaikymo prie klimato kaitos metodus bendradarbiaujant savivaldybėms ir regionams.

Suinteresuotųjų subjektų dalyvavimas yra pagrindinis elementas, sudarantis sąlygas daugiapakopiam valdymui. Aprašo skirsnyje išvardytos visos daugiapakopio valdymo formos apima suinteresuotųjų subjektų dalyvavimą. Dalyvaujančių suinteresuotųjų subjektų rūšys ir skaičius skiriasi priklausomai nuo teminio klausimo ir vietovės dydžio. Galima išskirti įvairius dalyvavimo lygius (ECNL, 2016): 1) pagrindinė prieiga prie informacijos, siekiant informuoti visuomenę apie problemas, galimybes ir sprendimus;  2) konsultacijų procesus, siekiant užtikrinti, kad grįžtamoji informacija būtų renkama siekiant daryti įtaką sprendimams; ir galiausiai 3) aktyvus dalyvavimas ir bendras sprendimų kūrimas, kad įvairūs subjektai galėtų aktyviai dalyvauti sprendimų priėmimo procese.

Miestų tinklai yra svarbus elementas, kuriuo remiamas ir skatinamas daugiapakopis valdymas, skatinantis horizontalųjį savivaldybių bendradarbiavimą. „Mayors Adapt“ – Europos Komisijos pradėta ES merų pakto iniciatyva dėl prisitaikymo prie klimato kaitos, kurią pagal ES prisitaikymo prie klimato kaitos strategiją remia Europos aplinkos agentūra (EAA). Ji buvo įgyvendinta pagal Merų paktą – pavyzdinę Europos iniciatyvą miestams, kuria siekiama sumažinti jų išmetamą šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį. „Mayors Adapt“ suteikia pagrindą vietos valdžios institucijoms imtis veiksmų. Ji taip pat suteikia galimybę miestams aktyviau dalyvauti ir kurti tinklus, taip pat didina visuomenės informuotumą apie prisitaikymą prie klimato kaitos ir būtinas priemones. ES prisitaikymo prie klimato kaitos misija įgalina atrinktus Europos regionus ir vietos valdžios institucijas užtikrinti atsparumą klimato kaitai.

Be to, saugomų teritorijų tinklai yra labai svarbūs siekiant remti koordinuotą gamtos išteklių valdymą. Jie sudaro sąlygas ekologiniam ekosistemų ryšiui, palaiko individų ar rūšių populiacijų gebėjimą judėti iš vienos vietos į kitą ir taip užtikrina atsparumą klimato kaitai.

Sudarant sutartis įvairiais valdžios lygmenimis, kad būtų sudarytos sąlygos horizontaliajam ir vertikaliajam koordinavimui (EBPO, 2022 m.), sėkmės veiksniai gali būti šie:

• skaidriai spręsti informacijos asimetrijos problemą, bendradarbiaujant valdžios lygmenims;
• nustatyti bendrus tikslus;
• aiškiai apibrėžti šalių įnašus, užtikrinant, kad jos būtų atskaitingos už savo įnašus;
• nustatyti sutartų užduočių įgyvendinimo vertinimo rodiklius;
• įdiegti vykdymo užtikrinimo mechanizmą, kad įsipareigojimas būtų patikimas (vidaus, išorės arba trečiosios šalies).

Be to, gebėjimų stiprinimas, fiskalinė decentralizacija, suinteresuotųjų subjektų dalyvavimas, vietos įgaliojimai imtis klimato politikos veiksmų, duomenų rinkimas ir dalijimasis jais, taip pat palankios teisinės sistemos yra pagrindinės reikiamos sąlygos, kurias JT buveinė pripažįsta daugiapakopiame vietos darnaus vystymosi valdyme (UN-HABITAT, 2022). Jos taip pat taikomos prisitaikymui prie klimato kaitos.

Žinios ir prisitaikymo gairės, parengtos kiekvienu valdymo lygmeniu arba atskiruose sektoriuose, turėtų būti prieinamos koordinuotai, pavyzdžiui, sukuriant vieną bendrą informacinę platformą arba sujungiant skirtingas esamas platformas, kad būtų išvengta atitinkamos informacijos susiskaidymo. Prisitaikymo prie klimato kaitos finansavimas kiekvienu valdymo lygmeniu turėtų derėti tarpusavyje, siekiant užtikrinti, kad būtų atsižvelgiama į tuos pačius prioritetus (taip pat siekiant išvengti netinkamo prisitaikymo). Siekiant nuosekliai stebėti prisitaikymo prie klimato kaitos pažangą, primygtinai raginama koordinuoti įvairių valdymo lygmenų politikos ataskaitas.

Teisinėms sistemoms tenka lemiamas vaidmuo sudarant savanoriškas sutartis ar susitarimus (pvz., sutartis dėl upių, delta sutartis, žr. šios galimybės teisinius aspektus). Kita vertus, nustatyta, kad teisės aktų spragos trukdo visapusiškai įgyvendinti tuos pačius mechanizmus. Mažas susidomėjimas dalyvaujamaisiais procesais arba menkas informuotumas apie jų vertę taip pat gali riboti daugiapakopio valdymo schemų įgyvendinimą, ypač tais atvejais, kai paprastai taikomas tradicinis principas „iš viršaus į apačią“. Hierarchiniai įstaigų santykiai su dominuojančiomis valdžios institucijomis ir staigus atsakomybės pasidalijimas tarp skirtingų valdymo lygmenų dar labiau trukdo kurti daugiapakopio valdymo grupes.

Daugiapakopio valdymo sistemų kūrimas gali užimti daug laiko, ypač jei tai yra naujas požiūris į tam tikrus regionus. Sprendimų priėmimas gali būti paskirstytas įvairioms institucijoms, ypač jei nenustatytos aiškios taisyklės. Tam gali prireikti daugiau laiko, kad skirtingi valdymo lygmenys susitartų dėl bendrų tikslų ir sprendimų. Tačiau jei procesui pavyktų rasti suderintų veiksmų, tikimasi, kad tai bus labiau teisėta ir turės ilgalaikį poveikį.

Reikia tinkamų finansinių ir žmogiškųjų išteklių, kad būtų galima sėkmingai konsultuotis su suinteresuotaisiais subjektais ir valdžios institucijomis ir juos koordinuoti visais valdymo lygmenimis. Tai turėtų būti nuolatiniai ir institucionalizuoti procesai, o ne ad hoc renginiai, finansuojami pagal ribotos trukmės projektus. Dėl daugiapakopio valdymo mechanizmų gali atsirasti papildomų išlaidų, susijusių su koordinavimo padalinio įsteigimu, plataus masto dialogo procesų įgyvendinimu, išorės ekspertinėmis žiniomis ir paslaugomis, išlaidomis, susijusiomis su darbuotojais (naujomis nuolatinėmis arba laikinomis pareigybėmis) ir posėdžiais.

Horizontalieji ir vertikalieji koordinavimo mechanizmai naudingi visiems valdymo lygmenims. Įvertinti ar kiekybiškai įvertinti procesų piniginę naudą yra ypač sudėtinga. Tikimasi, kad daugiapakopis valdymas Valensijoje (Valensijos bendradarbiavimo kosmoso srityje atvejo tyrimas) turės kompleksinį poveikį būsimiems klimato srities veiksmams. Vokietijoje projektas „Besivystantys regionai“ parodė, kad federalinės žemės, rajonų ir savivaldybių lygmens bendradarbiavimas padėjo sudaryti reikiamas sąlygas federalinės valstybės prisitaikymo prie klimato kaitos įstatymui įgyvendinti vietos lygmeniu. Be to, nustatytas aktyvaus prisitaikymo prie klimato kaitos 100 savivaldybių, kuriose gyvena beveik 2,4 mln. gyventojų, pagrindas (Šiaurės Reino-Vestfalijos kaimo mažų savivaldybių įgalinimo atvejo tyrimas).

Politikos ir teisės aktų rengimas ES per se yra daugiapakopis valdymas, nes tam reikia įvairių valdymo lygmenų bendradarbiavimo ir bendradarbiavimo su sektoriais. Teisės aktais gali būti nustatyti teisiškai privalomi įpareigojimai integruoti kovos su klimato kaita veiksmus į sektorių politiką ir įtraukti prisitaikymą prie klimato kaitos į nacionalinius ir subnacionalinius planus. Be to, nauji valdymo organai paprastai steigiami teisės aktais, kuriuose paaiškinamos ir paskirstomos įvairių valdymo lygmenų pareigos.

Galimybę sudaryti daugiapakopes savanoriškas sutartis ar susitarimus riboja teisės aktai. TUNE UP (daugiapakopio valdymo skatinimas siekiant suderinti biologinės įvairovės apsaugą jūrų teritorijose) ir WETNET projektų rezultatai rodo, kad tais atvejais, kai dėl teisinių kliūčių neįmanoma sudaryti teisiškai privalomų daugiapakopių susitarimų, galimi sprendimai gali apimti tarpinių etapų, pavyzdžiui, susitarimo memorandumo arba bendradarbiavimo memorandumo, nustatymą. Tačiau šie susitarimai neturi nei finansinių įsipareigojimų juos pasirašiusioms šalims, nei biudžeto nuostatų, todėl jų galia yra mažesnė nei realių sutarčių (Interreg Med TUNE UP, 2021).

Daugiapakopio valdymo schemoms įgyvendinti gali prireikti maždaug vienų metų. Gali prireikti papildomo laiko bet kuriai galimai nuolatinei koordinavimo įstaigai įsteigti.

Valdymo sistemų pakeitimai, kuriais siekiama spręsti prisitaikymo prie klimato kaitos problemą, turėtų būti ilgalaikiai arba nuolatiniai, kad ilgainiui būtų užtikrintas veiksmingumas. Siekiant sustiprinti ryšius ir keitimąsi žiniomis, turėtų būti nuolat keičiamasi informacija tarp įvairių valdymo lygmenų ir sektorių. Naujos valdymo nuostatos gali būti nuolat tobulinamos ir atnaujinamos, remiantis naujomis mokslo žiniomis ir praktiniais įrodymais bei teisės aktų pakeitimais.