Berre motstandskraft

Hovudbodskap

• Det er eit klart behov for å trappe opp rettferdshensyn i tilpasning. Frå lokal til global skala er dei mest sårbare menneska og samfunna mest utsett for klimaendringar, har minst evne til å tilpasse seg, og er minst sannsynleg å bli høyrt, anerkjent og dra nytte av tilpasningstiltak.
• Ved å integrere rettferd i tilpasningsarbeid og adressere dei unike behova og sårbarheitene til ulike sosiale grupper, kan beslutningstakarar skape meir motstandsdyktige og rettferdige samfunn som er betre førebudd på å takle klimarelaterte farar.
• Dette kan gjerast ved å ta ei «berre motstandsdyktighet»-tilnærming som krev at beslutningstakarar og praktikarar:
• handtere dei ujamne verknadene av klimaendringar,
• sikre at enkeltpersonar eller sosiale grupper som allereie er sårbare, når dei utviklar tilpasningsresponsar på desse verknadene, nyt godt av desse svara på ein rettferdig måte og ikkje belastast uforholdsmessig mykje («ikkje etterlet nokon bak»).
• Berre motstandskraft er eit sentralt element i nyare og komande EU-politikk knytte til klimatilpasning, inkludert European Green Deal-politikkpakka, EUs tilpasningsstrategi og 2025 EUs beredskapsunionsstrategi som understrekar behovet for rettferd som skal integrerast breiare i innsatsen mot tilpasning og samfunnsmessig beredskap.

Berre motstandskraft — overvinne ulikheiter i klimarisiko og tilpasningstiltak

Europa er det raskast oppvarmande kontinentet på planeten, og EU har begitt seg ut på ein klar veg mot ei karbonnøytral økonomi. Men ettersom endringar skjer allereie og i eit raskare tempo enn forventa, er det ikkje lenger tilstrekkeleg berre å redusera CO2-utsleppa. Europa må auke sin motstandskraft mot klimaendringar. Samtidig som den tilpassar seg, må den også sørgje for at ingen blir etterlate.

Sosialt sårbare grupper, som eldre menneske, barn, låginntektsgrupper og funksjonshemma, påverkast unødig av klimaendringar. Dei belastast uforholdsmessig mykje av verknadene, og dei dreg ikkje alltid fordel av (eller belastast ytterlegare av) tilpasningsresponsar på desse verknadene.

Først introdusert som eit konsept i 2021 EUs tilpasningsstrategi, tek Det europeiske miljøbyrået (EEA) Just Resilience for å bety at beslutningstakarar og praktikarar:

• Redusar den ulike byrden av klimarisiko — Enkelte grupper og regionar påverkast uforholdsmessig av klimaendringar på grunn av ujamn eksponering av klimaendringar, eksisterande sårbarheiter, ulike økonomiske og politiske evner, samt ulik tilgang til offentlege tenester og infrastruktur (til dømes tilstrekkelege bustader som beskyttar mot flaum og ekstreme temperaturar). Ein EEA-rapport frå 2018 gjev ytterlegare innsikt i ulikheiter i sårbarheit og eksponering for klimafarar.
• Sikre rettferd i fordelinga av ytingar (og byrdar) ved tilpasning — Når det utviklast tilpasningsresponsar på desse verknadene, er det behov for å sikre at enkeltpersonar eller sosiale grupper som allereie er sårbare, nyt rettferdig nytte av desse svara og ikkje er uforholdsmessig belasta ('forlat ingen bak'). Adaptive tiltak og politikk kjem ikkje nødvendigvis alle til gode i same grad, og kan i nokre tilfelle til og med føre til «mistilpasning». Tilpasningsinvesteringar (t.d. grøne område, flaumforsikring, lokale vasssparings- eller kjøletiltak) som ikkje sikrar overkomeleg pris, kan til dømes sjå bort frå hushaldningar med låg inntekt. Ein EEA-rapport frå 2025 utforskar dette meir fullstendig, og deler òg døme på korleis desse negative resultata kan unngåast.

For å mogleggjere rettferd i tilpasningsarbeidet må beslutningstakarar ta opp dei systemiske og strukturelle problema som opprettheld ulikheiter, med fokus på å transformere dei underliggande årsakene til desse urettferdene. Til dømes er eit slikt problem den svake representasjonen av marginaliserte samfunn i beslutningsfora, noko som betyr at deira behov ikkje reflekterast i tilpasningspolitikk.

Dette krev ei heilskapleg tilnærming som aukar forståinga av den ujamne byrden av klimaendringar og tilpasningstiltak blant sosiale grupper. Det krev fokus på eigenkapitalaspekter på alle stadium av tilpasningsplanlegging, gjennomføring og overvåking, samt på alle styringsnivå. Og det krev at det takast omsyn til dei forskjellige dimensjonane av berre motstandskraft, spesielt:

• fordelingsrettferd (rettferdig fordeling av ressursar og byrdar frå klimapåverknader og tilpasningstiltak),
• Rettferd (rettferdige, transparente og inkluderande beslutningsprosessar)
• anerkjenning rettferd (respekter og integrere ulike verdiar, kulturar og perspektiver og ta djupare årsaker til ulikheit).

Unnatak av å adressere underliggjande systemiske ulikheiter og ikkje sikre rettferdig tilgang til ressursar og prosessar vil sannsynlegvis gjere eksisterande ulikheiter verre. Dette kan resultere i følelsar av misnøye og motstand mot endring, både som kan gjera det vanskelegare å nå EUs politiske mål. På den andre sida kan innlemming av rettferd i tilpasningstiltak gjere dei meir effektive og er i tråd med EUs kjerneverdiar og internasjonale avtalar.

Rammeverk for politikk

Eit sterkt politisk rammeverk med dedikerte finansierings- og støttemekanismar som hjelper desse folkesetnadane til å tilpasse seg endra klimaforhold er òg viktig.

Det er ei aukande erkjenning av behovet for å «ikkje etterlate nokon» i alle EUs politiske sektorar, ikkje minst når det gjeld klimatilpasning. Berre motstandskraft er sentralt i både FNs 2030-agenda og den nye EU-tilpasningsstrategien, som implementerer EUs klimarett. Strategien understrekar viktigheita av å oppnå motstandskraft på ein rettferdig og rettferdig måte, og at tilpasningstiltak utformast for å ta omsyn til sosiale aspektar, herunder internasjonale dimensjonar av klimarisiko og tilpasning. Den forpliktar Den europeiske unionen til å støtte rettferdig overgang gjennom ei rekkje politikk- og finansieringsordningar, samt gjennom handheving av eksisterande sysselsettings- og sosiallovgiving.

Nyare EU-retningslinjer og strategiar demonstrerer den breie utviklinga av omgrepet berre motstandskraft, inkludert omgrepar som mistilpasning og sosial rettferd.

• Juli 2023 EF-retningslinjer for medlemsstatanes tilpasningsstrategiar og planar: Desse retningslinjene, som er utforma for å støtte medlemsstatane i utarbeidinga av deira nasjonale tilpasningsplanar, omfattar eksplisitt prinsippet om rettferdig motstandskraft, definert som å «hindre ujamne byrder og ikkje etterlate nokon». Retningslinjene legg vekt på feiltilpasning, som er direkte knytte til justisspørsmål, og oppfordrar medlemsstatane til å prioritere sosialt rettferdige tilpasningstiltak.
• Politiske retningslinjer for den neste EU-kommisjonen 2024-2029: Desse retningslinjene understrekar viktigheita av sosial rettferd i større grad, med henvisning til den europeiske søyla for sosiale rettigheter, samt behovet for ein rettferdig overgang. Dokumentet framstiller klimaendringar som ein av dei største sikkerheitsrisikoane Europa står overfor, og krev at klimamotstanden og beredskapen trappast opp.

2024 European Climate Risk Assessment (EUCRA), 2024 EU-kommisjonens kommunikasjon om handtering av klimarisiko og framdriftsrapport for klimatiltak og seinast 2025 EUs beredskapsunionsstrategi understrekar behovet for tilpasningsstrategiar som prioriterer og inkluderer sårbare befolkningar for å sikre at rettferd integrerast breiare i arbeidet med tilpasning og samfunnsbereiskap.

Kilde: EØS-avtalen (2025). Sosial rettferd i å reagere på klimaendringar

Forbetring av kunnskapsgrunnlaget

Sjølv om omgrepet "Just Resilience" er relativt nytt i det klimapolitiske landskapet, er det allereie eit etablert forskingsfelt om dei sosiale konsekvensane av klimaendringar, og kunnskapsbasen på globalt og europeisk nivå veks.

Flere rapportar dekkjer spesifikt temaet, både globalt og på EU-nivå. 2024 European Climate Risk Assessment (EUCRA) gjev ei omfattande vurdering av dei store klimarisikoane Europa står overfor i dag og i framtida. EUCRA-rapporten framhevar korleis flere klimaendringar er fordelt på ulike sosialt sårbare individ eller grupper. Distributive rettferdsaspekter blir i aukande grad vurdert i tilpasningsplanlegging, men integrasjonen av prosessuell og anerkjenningsmessig rettferd er framleis noko fråverande.

Den femte IPCC-vurderingsrapporten (AR5)  anerkjende allereie den ujamne fordelinga av klimarisiko i dei ulike sektorane, og den siste sjette IPCC-vurderingsrapporten (AR6) framhevar rettferd som ein kjernekvalitet av klimatilpasning på alle styringsnivå. Spesielt identifiserer arbeidsgruppe II-bidrag til AR6 rettferdsprinsippar som bør vurderast i evalueringa av tilpasningsalternativar.

Den åttande rapporten om økonomisk, sosial og territoriell utjamning presenterer noverande sosioøkonomiske og territoriale ulikheiter i Europa og korleis dei forverrast av klimaendringar, noko som indikerer at utjamningspolitikken bør utvikle seg for å svara på desse utfordringane.

Den tekniske rapporten frå ETC CA frå 2021 «Leaving No One Behind» in Climate Resilience Policy and Practice in Europe utforskar dei praktiske implikasjonane av «just transition» i samband med tilpasning og klimamotstand — «just resilience». Det gjev innsikt i korleis ein vurderer rettferdsaspekter i alle trinn i tilpasningspolicysyklusen i samsvar med Adaptation Support Tool. Andre EØS- og ETC CA-produkter  som er viktige for forståinga av rettferdig motstandskraft, vurderer helse- og byrelaterte aspektar ved rettferdig motstandspolitikk.

EEA 2022-orienteringa Mot «just resilience»: Å ikkje etterlate nokon når ein tilpassar seg klimaendringar, ser på korleis klimaendringar påverkar sårbare grupper og korleis desse verknadene kan førebyggast eller reduserast gjennom rettferdige tilpasningstiltak. Den presenterer òg døme på eigenkapitalretta politikk og tiltak frå heile Europa. Det tekniske ETC CA-dokumentet frå 2023 «ToasuringJustice in Climate Change Adaptation»bidreg til å gjere omgrepet «berre motstandsdyktighet» operativt, særleg ved å gje relevant informasjon om måling av framskritt med omsyn til rettferdig motstandsdyktigheit i europeisk samanheng, herunder identifisering av potensielle indikatorar. EEAs 2025-rapport «Socialfairness in preparing for climate change: Korleis rettferdig motstandskraft kan vera til nytte for samfunn over heile Europa,utdjupar diskusjonen ved å gje innsikt i nivået på nasjonale og subnasjonale framskritt når det gjeld integrering av rettferd i tilpasningsarbeidet. Den undersøkjer òg korleis berre motstandskraft er adressert og implementert i fire sentrale systemer: det bygde miljø, landbruk og mat, vatn og transport, og belyse der tilpasningstiltak utilsikta kan gjere eksisterande ulikheiter verre innanfor desse systema. Inspirerande døme blir deretter gjeve av praktiske tilnærmingar som blir brukt for å sikre at ingen blir etterlate.

EEA tek òg sikte på å handtere omsynet til justisaspekter i begrensnings- og tilpasningspolitikken i ei integrert tilnærming. I ei EEA-briefing «Exloringthe social challenges of low-carbon energy policies in Europe» vurderast tilpasningsaspekter ved vurderinga av urimelege verknader av karbon-og energiskattar og politiske analyser for å maksimere fordelane ved tilpasningsrelaterte mål.

EU forpliktar seg òg til flere tiltak for å bidra til å gje beslutningstakarar og praktikarar ytterlegare kunnskap og metodar for å implementere rettferdig motstandskraftspolitikk og tiltak. Ekspertgruppa for økonomiske og sosiale konsekvensar av forsking (ESIR) gjev til dømes kunnskapsbaserte politiske råd til Kommisjonen om korleis ein kan utvikle ein rettferdig, framtidsretta og transformativ forskings- og innovasjonspolitikk.

I samarbeid med flere EU- og globale partnarar har EU-kommisjonen og EEA utvikla Det europeiske klima- og helseobservatoriet. Det gjev tilgang til dei mest relevante kunnskapsressursane om sosiale gruppers sårbarheit for helserelaterte klimapåverknader og -risikoar, samt om rettferd i politiske svar.

Rettferd i klimapolitikken er òg eit sentralt tema i Horisont 2020-programmet, spesielt for å redusera klimaendringane. Når det gjeld tilpasning, studerer nokre pågåande prosjekter dei distributive implikasjonane av klimarisiko og tilhøyrande politikk. Til dømes studerer CASCADE-prosjektet utbreiinga av klimarisiko på internasjonalt nivå på europeiske samfunn, og vurderer dei potensielle sosioøkonomiske ulempene. Politikk er fokus for NAVIGATE-prosjektet, som utviklar nye integrerte vurderingsmodellar som er i stand til å modellere ulikheiter og vurdere korleis begrensnings- og tilpasningspolitikk påverkar dei. JustNature-prosjektet  har dessutan til hensikt å aktivere naturbaserte løysingar som verktøy for å sikre retten til helse og velvære i sju pilotbyar.

Life-programmet bidreg også til å utvide kunnskapsgrunnlaget. Prosjektet Evolving regions vil til dømes gje praktisk erfaring med kartlegging av sårbare grupper for risikovurderingar og vurdering av justisaspekter i kommunal og regional vegkartlegging.

Støttar finansiering og investeringar

EU har forplikta seg til å støtte ein «rettferdig overgang» gjennom eigne finansieringsordningar som Just Transition Fund.

Tilpasningsfinansiering er tilgjengeleg frå ulike EU-finansieringsstraumar, og mange av dei støttar også berre motstandskraft. Det fleirårige finansielle rammeverket 2021-2027 sikrar at klimatilpasningstiltak er integrert i alle dei store EU-utgiftsprogramma, som føresett òg i EUs tilpasningsstrategi. I tillegg gjev EU-kommisjonen òg midlar gjennom programmet Next Generation EU (EUR 750 milliardar) for å kome seg frå den økonomiske krisa knytte til Covid-19-epidemien. Programmet finansierer dei nasjonale utvinnings- og motstandsplanane som er meint å radikalt forvandle europeiske økonomiar ved hjelp av eit rettferdig klima og digital overgang.

Life-programmet er heilt dedikert til miljøet og har eit budsjett på EUR 1,9 milliardar for Climate Action som inkluderer klimatilpasning.

Å adressere ulikheiter i den grøne overgangen er òg i hjartet av dei viktigaste strategiske orienteringane til Horizon Europe (EUR 95,5 milliardar). I samsvar med Strategisk Plan 2025-2027 skal programmet gjennom forsking bidra til å skape eit meir robust, konkurransedyktig, inkluderande og demokratisk europeisk samfunn. For dette føremål vil temaet eigenkapital i reduksjons- og tilpasningstiltak på tvers av Horisont Europas arbeidsprogram, og særleg løpande og framtidige utlysningar, bidra til gjennomføringa av Mission Adaptation to Climate Change, idet det takast omsyn til rettferd i gjennomføringa av dei i samsvar med måla for EUs oppdrag om tilpasning til klimaendringar.»

Andre relevante europeiske finansieringsprogram er:

• Den felles landbrukspolitikken (378,5 milliardar euro) støttar tilpasninga av landbrukssektoren, med særleg vekt på dei sårbare gruppene av bønder.
• European Social Fund Plus (ESF+) er eit viktig finansieringsinstrument for å støtte dei mest sårbare gruppene i Europa. ESF finansierer implementeringa av prinsippa i Den europeiske søyla for sosiale rettigheter: like høve og tilgang til arbeidsmarknaden; Rettferdige arbeidstilhøve, sosial beskyttar og inkludering.
• Det europeiske fond for regional utvikling (ERDF) kan også brukast til tilpasning og den sosiale dimensjonen ved tilpasning. Finansieringsprioriteringane for ERDF omfattar både «Grønnere, lågkarbon og robust [Europa]» og «Meir sosialt».

Ein studie frå 2024 bestilt av Europaparlamentets komité for sysselsetting og sosiale spørsmål undersøkte ei rekkje ekstra midlar tilgjengeleg for å takle dei negative konsekvensane av klimapolitikken.

Støttar implementeringa

På europeisk nivå er den rettferdige motstandskrafta integrert og implementert gjennom tiltak som stammar frå den europeiske tilpasningsstrategien og gjennom andre EU-initiativar.

EUs Ordførarkonvensjon anerkjenner det aukande behovet for at deira underskrivarar skal innlemme spørsmål om rettferd og rettferd i sine klimaløysingar. Eit rettleiingsnotat frå 2023 "Embedding Equity Considerations in Sustainable Energy and Climate Action Planning (SECAP), Implementation and Monitoring Processes" identifiserer høve innan planlegging, implementering og overvåking for signatarar for å adressere ulike dimensjonar av rettferd innan både reduksjons- og tilpasningstiltak. I tillegg valde konvensjonens 2022-2023 Policy Support Facility Pilot-program, dedikert til å støtte tilpasningsarbeidet frå signatarane, berre motstandskraft som ein av sine fire sentrale programtema.

EUs oppdrag om tilpasning til klimaendringar integrerer berre motstandskraft i å operasjonalisere sine mål på forskjellige måtar. Målet er at minst 150 regionar skal bli klimarobuste innan 2030. Dens Mission Platform er sett opp for å gje støtteverktøy, som utviklast via flere prosjekter. Maladaptasjon og rettferd er sentrale omgrepar for desse prosjekta, inkludert REGILIENCE, NBRACER, DESIRMED og ARCADIA som alle adresserer berre motstandskraft eksplisitt ved å sikre tilpasningsarbeid til fordel for sårbare samfunn. Desse prosjekta har som mål å fremje naturbaserte løysingar (NbS), rettferdig ressursfordeling og transformativ styring. Regionar4Climate, Pathways2Resilience og CLIMAAX arbeider òg med å utvikle rettferdige tilpasningsrammer som prioriterer sårbare regionar og sosiale grupper som er mest påverka av klimaendringar. I mellomtida fokuserer AGORA-prosjektet spesielt på sosial sårbarheit for varme, medan FairFuture-prosjektet vil jobbe for å bringe klimarettferd til klimatilpasningsagendaen.