Viacúrovňové a medziodvetvové systémy riadenia adaptácie na zmenu klímy

Viacúrovňové riadenie sa vzťahuje na systém, ktorý podporuje politiku a rozhodovanie medzi národnými, regionálnymi a miestnymi samosprávami (OECD). Vo viacúrovňovom riadení sú rôzne úrovne verejnej správy navzájom závislé (GIZ,2018). Uznáva sa to ako rozhodujúci prvok na dosiahnutie viacerých politických cieľov, ako je napríklad zachovanie a obnova prírodných zdrojov (rámecIUCN pre správu prírodných zdrojov)alebo podpora miestnych opatrení pri dosahovaní pokroku smerom k udržateľnému rozvoju (programUN-HABITAT). Podobnou koncepciou zavedenou vo vedeckej literatúre je polycentrické riadenie, zložitá forma riadenia s viacerými centrami rozhodovania, ktoré možno vnoriť do viacerých jurisdikčných úrovní (napr. miestnej, štátnej a vnútroštátnej). Polycentrické charakteristiky môžu byť schopné nájsť rovnováhu medzi plne centralizovaným a plne decentralizovaným alebo komunitným riadením (Carlise a Gruby, 2019).

Adaptácia je typickou viacúrovňovou a medziodvetvovou úlohou riadenia. V správe IPCC AR6 (zhrnutiepre tvorcov politík)sa uvádza, že rozvoj odolný voči zmene klímy je umožnený, keď sú rozhodovacie procesy, financie a opatrenia integrované na rôznych úrovniach riadenia, v rôznych odvetviach a časových rámcoch. Organizácia riadenia vo všetkých odvetviach a na všetkých úrovniach je súčasťou cyklu adaptačnej politiky (ďalšie informácie sú uvedené v kroku 5 nástroja na podporu adaptácie Climate-ADAPT) s cieľom zabezpečiť účinné, súdržné a nepretržité vykonávanie adaptačných opatrení. Zahŕňa vertikálnu a horizontálnu koordináciu.

Pokiaľ ide o vertikálnu koordináciu, národné vlády sa pri riešení adaptácie na zmenu klímy spoliehajú na regionálne a miestne samosprávy, aby vnútroštátne stratégie v oblasti klímy premietli do opatrení. Naopak, subjektom s rozhodovacou právomocou na miestnej úrovni môže chýbať právomoc riešiť zložité situácie, za ktoré sú zodpovedné regionálne a vnútroštátne orgány, hoci sú vhodnejšie na riešenie konkrétnych výziev. Miestne a regionálne samosprávy sú ovplyvnené právnymi, inštitucionálnymi a finančnými nástrojmi a rámcami zavedenými vyššími úrovňami riadenia. Vnútroštátne rámce môžu podporovať, ale aj obmedzovať určité adaptačné opatrenia prijaté na miestnej úrovni. Napríklad opätovné využívanie vody môže byť miestne uprednostňovanou stratégiou na riešenie konkrétnych problémov s nedostatkom vody. Túto stratégiu môžu brzdiť medzery v právnych predpisoch, ktoré si vyžadujú riešenie zásahov na vnútroštátnej úrovni. Podobne aj osvedčené postupy testované v pilotných oblastiach na veľmi miestnej úrovni musia podporovať regionálni a národní aktéri, aby sa rozšírili a stali účinnými pri zmierňovaní vplyvov zmeny klímy. Okrem toho opatrenia podnietené miestnymi orgánmi alebo vedené miestnymi komunitami musia byť v súlade s regionálnymi a národnými stratégiami a plánmi a musia byť v nich náležite vymedzené, a to aj s cieľom zabezpečiť dlhodobú udržateľnosť adaptácie. Napríklad výživa pláží a iné možnosti adaptácie na ochranu pobrežia na miestnej úrovni, ktoré sa vykonávajú s krátkodobými cieľmi a úzkym rozsahom pôsobnosti, by mali byť súčasťou rozsiahlejších plánov integrovaného riadenia pobrežných zón, aby boli účinné a udržateľné a uplatňovali holistický prístup k miestnym problémom z dlhodobého hľadiska.

Viacúrovňové riadenie zahŕňa aj horizontálnu koordináciu adaptácie prostredníctvom spolupráce a výmen medzi rôznymi ministerstvami alebo zainteresovanými stranami z rôznych hospodárskych odvetví. Medzisektorový prístup je potrebný, pretože adaptácia na zmenu klímy si vyžaduje systémové prístupy, ktoré spájajú poznatky rôznych aktérov a zohľadňujú potreby rôznych politických a hospodárskych odvetví. Napríklad orgány zodpovedné za hospodárenie s vodami sa musia zaoberať konfliktným využívaním obmedzených vodných zdrojov z viacerých odvetví a zároveň chrániť vodu v životnom prostredí s cieľom zachovať biodiverzitu. Medzisektorové riadenie môže pomôcť podporiť obojstranne výhodné riešenia s viacerými prínosmi pre viaceré odvetvia, čím sa minimalizuje vplyv na prírodné zdroje, a tým sa zabráni nesprávnej adaptácii.

Keďže vplyvy zmeny klímy neuznávajú administratívne hranice, horizontálna koordinácia zahŕňa aj spoluprácu medzi susednými vládami. To zahŕňa koordináciu medzi susednými obcami, regiónmi a dokonca aj krajinami v cezhraničných oblastiach. Je relevantný napríklad pre vodné hospodárstvo v povodiach riek a pre riešenie povodňových rizík. Správne územia povodí sú hlavnými riadiacimi jednotkami podľa rámcovej smernice o vode a smernice o povodniach. Na prípravu plánov vodohospodárskeho manažmentu povodia a plánov manažmentu povodňových rizík na vykonávanie súvisiacich smerníc sa môžu zriadiť jednotky správy na osobitné účely (orgány správnych území povodí), ktoré pôsobia naprieč jurisdikciami. Takéto plány si vyžadujú spoluprácu rôznych vnútroštátnych, regionálnych a miestnych orgánov. V prípade povodí, ktoré prekračujú štátne hranice, sa riadiace štruktúry postupne formalizujú a medzinárodné plány manažmentu povodia sa čoraz viac rozvíjajú [COM(2019) 95 final]. Napríklad v povodí rieky Sáva bol v rámci spoločného úsilia zainteresovaných strán z krajín, ktoré sú súčasťou povodia, vyvinutý operačný systém s niekoľkými nástrojmi s cieľom uľahčiť koordinovanú reakciu na extrémne záplavy a prípady znečistenia (prípadováštúdia o povodí rieky Sáva). Napriek tomu podľa systému podávania správ členských štátov EÚ viedlo riadenie pri vykonávaní rámcovejsmernice o vode a smernice o povodniach k jednej z najvýznamnejších prekážok [COM(2021) 970 final].

Mechanizmy na zavedenie viacúrovňového riadenia adaptácie na zmenu klímy do praxe sú rôznorodé a môžu sa realizovať prostredníctvom formálnych (napr. stanovených zákonom, právnymi zmluvami a dohodami) alebo neformálnych (napr. z dôvodu vzťahov a dôvery) kanálov. Príkladmi (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022)relevantnými pre adaptáciu na zmenu klímy sú:

• Vypracovanie príslušných politík a právnych predpisov (vrátane adaptačných stratégií a plánov). Tieto politiky si vyžadujú opatrenia aktérov pôsobiacich na rôznych úrovniach verejnej správy a v rôznych oblastiach politiky. Ich vykonávanie si preto vyžaduje prístup viacúrovňového riadenia.

• Vytvorenie medzivládnych orgánov so zastúpením viacerých zainteresovaných strán, do ktorých by boli zapojené subjekty s rozhodovacou právomocou, ako aj iné zainteresované strany. Bežnými príkladmi sú medzirezortné pracovné skupiny na riešenie prierezovej povahy adaptácie, mnohostranné a viacúrovňové stále alebo dočasné výbory, konferencie a rady. Zapojenie nižších úrovní verejnej správy do tvorby politiky je dôležité na zabezpečenie toho, aby sa zohľadňovali priority na nižšej ako celoštátnej úrovni a aby sa zapojili všetky zainteresované strany s cieľom prispieť k úspešnému vykonávaniu politiky. Môžu sa vytvoriť aj nové koordinačné jednotky správy a riadenia (jednotky správy a riadenia na osobitné účely, ktoré zasahujú do rôznych jurisdikcií). Môžu sa nimi riešiť otázky, ktoré presahujú hranice jurisdikcie a najlepšie zodpovedajú novému rozsahu analýzy (orgány povodia, únia obcí).
• Vypracovanie dvojstranných alebo mnohostranných dohôd medzi úrovňami verejnej správy alebo medzi rôznymi zainteresovanými stranami. Zúčastnené inštitúcie (ktoré môžu dokonca patriť do rôznych krajín) sa dohodli, že budú sledovať spoločný cieľ, v rámci ktorého sa spoja doplňujúce znalosti a zodpovednosti. Dobrovoľné environmentálne zmluvy alebo dohody sú nástroje, ktoré sa používajú na praktické uplatňovanie zásad viacúrovňového riadenia v konkrétnych oblastiach. Sú založené na dobrovoľnom základe, ale sú formálne prijaté (podpísané všetkými partnermi) a záväzné z hľadiska zodpovednosti, financovania a načasovania. Signatármi takýchto zmlúv môžu byť verejní aj súkromní aktéri. Môžu to byť zmluvy o riekach vo Flámsku (Belgicko), zmluvy o mokradiach (napr. Contrat de delta de Camargue, Francúzsko) alebo dohody o lesoch (JazeroOcchito, Taliansko). Zmluvy o splnomocnení alebo zmluvy o delegovaní môžu byť inými formami viacúrovňových dohôd, pri ktorých ústredná správa postupne splnomocňuje alebo deleguje miestne orgány na plnenie určitých úloh.
• vytváranie sietí s inými miestnymi a regionálnymi orgánmi. Účasť v sieťach, ako sú rámce medzinárodnej tematickej spolupráce a spoločné platformy, môže umožniť nájsť nových partnerov a príležitosti na spoločné prístupy k adaptácii prostredníctvom spolupráce medzi obcami a regiónmi.