Viacúrovňové a medziodvetvové riadenie

Viacúrovňové riadenie sa vzťahuje na systém, ktorý podporuje politiku a rozhodovanie medzi národnými, regionálnymi a miestnymi samosprávami (OECD). Vo viacúrovňovom riadení sú rôzne úrovne verejnej správy navzájom závislé (GIZ, 2018). Uznáva sa to ako rozhodujúci prvok na dosiahnutie viacerých politických cieľov, ako je napríklad zachovanie a obnova prírodných zdrojov (rámec IUCN pre správu prírodných zdrojov) alebo podpora miestnych opatrení pri dosahovaní pokroku smerom k udržateľnému rozvoju (program UN-HABITAT). Podobnou koncepciou zavedenou vo vedeckej literatúre je polycentrické riadenie, zložitá forma riadenia s viacerými centrami rozhodovania, ktoré možno vnoriť do viacerých jurisdikčných úrovní (napr. miestnej, štátnej a vnútroštátnej). Polycentrické charakteristiky môžu byť schopné nájsť rovnováhu medzi plne centralizovaným a plne decentralizovaným alebo komunitným riadením (Carlise a Gruby, 2019).

Adaptácia je typickou viacúrovňovou a medziodvetvovou úlohou riadenia. V správe IPCC AR6 (zhrnutie pre tvorcov politík) sa uvádza, že rozvoj odolný voči zmene klímy je umožnený, keď sú rozhodovacie procesy, financie a opatrenia integrované na rôznych úrovniach riadenia, v rôznych odvetviach a časových rámcoch. Organizácia riadenia vo všetkých odvetviach a na všetkých úrovniach je súčasťou cyklu adaptačnej politiky (ďalšie informácie sú uvedené v kroku 5 nástroja na podporu adaptácie Climate-ADAPT) s cieľom zabezpečiť účinné, súdržné a nepretržité vykonávanie adaptačných opatrení. Zahŕňa vertikálnu a horizontálnu koordináciu.

Pokiaľ ide o vertikálnu koordináciu, národné vlády sa pri riešení adaptácie na zmenu klímy spoliehajú na regionálne a miestne samosprávy, aby vnútroštátne stratégie v oblasti klímy premietli do opatrení. Naopak, subjektom s rozhodovacou právomocou na miestnej úrovni môže chýbať právomoc riešiť zložité situácie, za ktoré sú zodpovedné regionálne a vnútroštátne orgány, hoci sú vhodnejšie na riešenie konkrétnych výziev. Miestne a regionálne samosprávy sú ovplyvnené právnymi, inštitucionálnymi a finančnými nástrojmi a rámcami zavedenými vyššími úrovňami riadenia. Vnútroštátne rámce môžu podporovať, ale aj obmedzovať určité adaptačné opatrenia prijaté na miestnej úrovni. Napríklad opätovné využívanie vody môže byť miestne uprednostňovanou stratégiou na riešenie konkrétnych problémov s nedostatkom vody. Túto stratégiu môžu brzdiť medzery v právnych predpisoch, ktoré si vyžadujú riešenie zásahov na vnútroštátnej úrovni. Podobne aj osvedčené postupy testované v pilotných oblastiach na veľmi miestnej úrovni musia podporovať regionálni a národní aktéri, aby sa rozšírili a stali účinnými pri zmierňovaní vplyvov zmeny klímy. Okrem toho opatrenia podnietené miestnymi orgánmi alebo vedené miestnymi komunitami musia byť v súlade s regionálnymi a národnými stratégiami a plánmi a musia byť v nich náležite vymedzené, a to aj s cieľom zabezpečiť dlhodobú udržateľnosť adaptácie. Napríklad výživa pláží a iné možnosti adaptácie na ochranu pobrežia na miestnej úrovni, ktoré sa vykonávajú s krátkodobými cieľmi a úzkym rozsahom pôsobnosti, by mali byť súčasťou rozsiahlejších plánov integrovaného riadenia pobrežných zón, aby boli účinné a udržateľné a uplatňovali holistický prístup k miestnym problémom z dlhodobého hľadiska.

Viacúrovňové riadenie zahŕňa aj horizontálnu koordináciu adaptácie prostredníctvom spolupráce a výmen medzi rôznymi ministerstvami alebo zainteresovanými stranami z rôznych hospodárskych odvetví. Medzisektorový prístup je potrebný, pretože adaptácia na zmenu klímy si vyžaduje systémové prístupy, ktoré spájajú poznatky rôznych aktérov a zohľadňujú potreby rôznych politických a hospodárskych odvetví. Napríklad orgány zodpovedné za hospodárenie s vodami sa musia zaoberať konfliktným využívaním obmedzených vodných zdrojov z viacerých odvetví a zároveň chrániť vodu v životnom prostredí s cieľom zachovať biodiverzitu. Medzisektorové riadenie môže pomôcť podporiť obojstranne výhodné riešenia s viacerými prínosmi pre viaceré odvetvia, čím sa minimalizuje vplyv na prírodné zdroje, a tým sa zabráni nesprávnej adaptácii.

Keďže vplyvy zmeny klímy neuznávajú administratívne hranice, horizontálna koordinácia zahŕňa aj spoluprácu medzi susednými vládami. To zahŕňa koordináciu medzi susednými obcami, regiónmi a dokonca aj krajinami v cezhraničných oblastiach. Je relevantný napríklad pre vodné hospodárstvo v povodiach riek a pre riešenie povodňových rizík. Správne územia povodí sú hlavnými riadiacimi jednotkami podľa rámcovej smernice o vode a smernice o povodniach. Na prípravu plánov vodohospodárskeho manažmentu povodia a plánov manažmentu povodňových rizík na vykonávanie súvisiacich smerníc sa môžu zriadiť jednotky správy na osobitné účely (orgány správnych území povodí), ktoré pôsobia naprieč jurisdikciami. Takéto plány si vyžadujú spoluprácu rôznych vnútroštátnych, regionálnych a miestnych orgánov. V prípade povodí, ktoré prekračujú štátne hranice, sa riadiace štruktúry postupne formalizujú a medzinárodné plány manažmentu povodia sa čoraz viac rozvíjajú [COM(2019) 95 final]. Napríklad v povodí rieky Sáva bol v rámci spoločného úsilia zainteresovaných strán z krajín, ktoré sú súčasťou povodia, vyvinutý operačný systém s niekoľkými nástrojmi s cieľom uľahčiť koordinovanú reakciu na extrémne záplavy a prípady znečistenia (prípadová štúdia o povodí rieky Sáva). Napriek tomu podľa systému podávania správ členských štátov EÚ viedlo riadenie pri vykonávaní rámcovej smernice o vode a smernice o povodniach k jednej z najvýznamnejších prekážok [COM(2021) 970 final].

Mechanizmy na zavedenie viacúrovňového riadenia adaptácie na zmenu klímy do praxe sú rôznorodé a môžu sa realizovať prostredníctvom formálnych (napr. stanovených zákonom, právnymi zmluvami a dohodami) alebo neformálnych (napr. z dôvodu vzťahov a dôvery) kanálov. Príkladmi (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022) relevantnými pre adaptáciu na zmenu klímy sú:

• Vypracovanie príslušných politík a právnych predpisov (vrátane adaptačných stratégií a plánov). Tieto politiky si vyžadujú opatrenia aktérov pôsobiacich na rôznych úrovniach verejnej správy a v rôznych oblastiach politiky. Ich vykonávanie si preto vyžaduje prístup viacúrovňového riadenia.

• Vytvorenie medzivládnych orgánov so zastúpením viacerých zainteresovaných strán, do ktorých by boli zapojené subjekty s rozhodovacou právomocou, ako aj iné zainteresované strany. Bežnými príkladmi sú medzirezortné pracovné skupiny na riešenie prierezovej povahy adaptácie, mnohostranné a viacúrovňové stále alebo dočasné výbory, konferencie a rady. Zapojenie nižších úrovní verejnej správy do tvorby politiky je dôležité na zabezpečenie toho, aby sa zohľadňovali priority na nižšej ako celoštátnej úrovni a aby sa zapojili všetky zainteresované strany s cieľom prispieť k úspešnému vykonávaniu politiky. Môžu sa vytvoriť aj nové koordinačné jednotky správy a riadenia (jednotky správy a riadenia na osobitné účely, ktoré zasahujú do rôznych jurisdikcií). Môžu sa nimi riešiť otázky, ktoré presahujú hranice jurisdikcie a najlepšie zodpovedajú novému rozsahu analýzy (orgány povodia, únia obcí).
• Vypracovanie dvojstranných alebo mnohostranných dohôd medzi úrovňami verejnej správy alebo medzi rôznymi zainteresovanými stranami. Zúčastnené inštitúcie (ktoré môžu dokonca patriť do rôznych krajín) sa dohodli, že budú sledovať spoločný cieľ, v rámci ktorého sa spoja doplňujúce znalosti a zodpovednosti. Dobrovoľné environmentálne zmluvy alebo dohody sú nástroje, ktoré sa používajú na praktické uplatňovanie zásad viacúrovňového riadenia v konkrétnych oblastiach. Sú založené na dobrovoľnom základe, ale sú formálne prijaté (podpísané všetkými partnermi) a záväzné z hľadiska zodpovednosti, financovania a načasovania. Signatármi takýchto zmlúv môžu byť verejní aj súkromní aktéri. Môžu to byť zmluvy o riekach (zmluvy o riekach vo Flámsku, Belgicko), zmluvy o mokradiach (napr. Contrat de delta de Camargue, Francúzsko) alebo dohody o lesoch (o jazere Occhito, Taliansko). Zmluvy o splnomocnení alebo zmluvy o delegovaní môžu byť inými formami viacúrovňových dohôd, pri ktorých ústredná správa postupne splnomocňuje alebo deleguje miestne orgány na plnenie určitých úloh.
• vytváranie sietí s inými miestnymi a regionálnymi orgánmi. Účasť v sieťach, ako sú rámce medzinárodnej tematickej spolupráce a spoločné platformy, môže umožniť nájsť nových partnerov a príležitosti na spoločné prístupy k adaptácii prostredníctvom spolupráce medzi obcami a regiónmi.

Účasť zainteresovaných strán je kľúčovým prvkom umožňujúcim viacúrovňové riadenie. Všetky formy viacúrovňového riadenia uvedené v časti Opis zahŕňajú zapojenie zainteresovaných strán. Typy a počet zainteresovaných strán, ktoré sa majú zapojiť, sa líšia v závislosti od tematickej otázky a veľkosti oblasti. Rôzne úrovne účasti (ECNL, 2016) možno identifikovať: 1) základný prístup k informáciám s cieľom informovať verejnosť o problémoch, možnostiach a riešeniach;  2) konzultačné postupy na zabezpečenie zhromažďovania spätnej väzby s cieľom ovplyvniť rozhodnutia; a napokon 3) aktívne zapojenie a spoločný rozvoj riešení s cieľom umožniť rôznym aktérom aktívne sa zúčastňovať na rozhodovacom procese.

Mestské siete sú silným prvkom, ktorý podporuje a presadzuje viacúrovňové riadenie a posilňuje horizontálnu spoluprácu medzi obcami. Mayors Adapt - iniciatíva EÚ Dohovor primátorov a starostov o adaptácii na zmenu klímy bola spustená Európskou komisiou a podporovaná Európskou environmentálnou agentúrou (EEA) v kontexte adaptačnej stratégie EÚ. Realizoval sa v rámci Dohovoru primátorov a starostov, hlavnej európskej iniciatívy pre mestá na zníženie ich emisií skleníkových plynov. Iniciatíva Mayors Adapt poskytuje miestnym orgánom rámec na prijatie opatrení. Ponúka tiež platformu pre väčšiu angažovanosť a vytváranie sietí medzi mestami a zvyšuje informovanosť verejnosti o adaptácii a potrebných opatreniach. Misia EÚ pre adaptáciu na zmenu klímy umožňuje vybraným európskym regiónom a miestnym orgánom dosiahnuť odolnosť proti zmene klímy.

Okrem toho sú siete chránených oblastí kľúčom k podpore koordinovaného riadenia prírodných zdrojov. Umožňujú ekologické prepojenie ekosystémov, podporujú schopnosť jednotlivcov alebo populácií druhov pohybovať sa medzi lokalitami, a tým zabezpečujú odolnosť voči zmene klímy.

Pri uzatváraní zmlúv na všetkých úrovniach verejnej správy s cieľom umožniť horizontálnu a vertikálnu koordináciu (OECD, 2022) môžu faktory úspechu zahŕňať:

• transparentne a s interakciou medzi úrovňami verejnej správy riešiť informačné asymetrie;
• určiť spoločné ciele;
• jasne vymedziť príspevky strán a zabezpečiť, aby boli zodpovedné za svoje príspevky;
• špecifikovať ukazovatele na posúdenie vykonávania dohodnutých úloh;
• zaviesť mechanizmus presadzovania na zabezpečenie dôveryhodnosti záväzku (interného, externého alebo zo strany tretej strany).

Budovanie kapacít, fiškálna decentralizácia, účasť zainteresovaných strán, miestny mandát pre opatrenia v oblasti klímy, zber a výmena údajov, ako aj podporné právne rámce sú navyše kľúčovými podmienkami, ktoré biotop OSN uznáva vo viacúrovňovom riadení miestneho udržateľného rozvoja (UN-HABITAT, 2022). Vzťahujú sa aj na adaptáciu na zmenu klímy.

Poznatky a usmernenia pre adaptáciu vypracované na každej úrovni riadenia alebo v jednotlivých odvetviach by sa mali sprístupňovať koordinovaným spôsobom, napríklad vytvorením jednej spoločnej informačnej platformy alebo prepojením rôznych existujúcich platforiem, aby sa zabránilo fragmentácii príslušných informácií. Financovanie adaptácie na každej úrovni riadenia by malo byť navzájom konzistentné, aby sa zabezpečilo riešenie rovnakých priorít (aj s cieľom zabrániť nesprávnej adaptácii). V záujme konzistentného sledovania pokroku v oblasti adaptácie sa dôrazne odporúča koordinované podávanie správ o politikách na rôznych úrovniach riadenia.

Právne rámce zohrávajú rozhodujúcu úlohu pri vytváraní dobrovoľných zmlúv alebo dohôd (napr. zmluvy o riekach, zmluvy o delte, pozri Právne aspekty tejto možnosti). Na druhej strane sa zistili medzery v právnych predpisoch ako prekážka úplného vykonávania tých istých mechanizmov. Nízky záujem alebo nízka informovanosť o hodnote participatívnych procesov môžu takisto obmedziť vykonávanie systémov viacúrovňového riadenia, najmä v súvislostiach, ktoré sa zvyknú riadiť tradičnými prístupmi zhora nadol. Hierarchické vzťahy medzi inštitúciami s dominantnými orgánmi a výrazné rozdelenie zodpovedností medzi rôznymi úrovňami riadenia ďalej bránia vytváraniu skupín pre viacúrovňové riadenie.

Vytvorenie rámcov viacúrovňového riadenia môže byť časovo náročné, najmä ak ide o nový prístup pre určité regióny. Rozhodnutia môžu byť rozptýlené medzi rôznymi orgánmi, najmä ak nie sú stanovené jasné pravidlá. Na dosiahnutie dohody o spoločných cieľoch a riešeniach medzi rôznymi úrovňami riadenia môže byť potrebný dlhší čas. Ak sa však v rámci tohto procesu podarí nájsť zosúladené opatrenia, očakáva sa, že budú legitímnejšie a budú mať dlhodobý odkaz.

Na úspešné konzultácie a koordináciu zainteresovaných strán a orgánov na všetkých úrovniach riadenia sú potrebné primerané finančné a ľudské zdroje. Mali by to byť nepretržité a inštitucionalizované procesy, skôr ad hoc podujatia financované v rámci časovo obmedzených projektov. Mechanizmy viacúrovňového riadenia môžu znamenať dodatočné náklady na zriadenie koordinačnej jednotky, vykonávanie rozsiahlych procesov dialógu, externú expertízu a služby, výdavky súvisiace so zamestnancami (nové stále alebo dočasné pozície) a zasadnutia.

Všetky úrovne riadenia využívajú horizontálne a vertikálne koordinačné mechanizmy. Posudzovanie alebo kvantifikácia peňažných prínosov procesov je mimoriadne náročné. Očakáva sa, že viacúrovňové riadenie vo Valencii (prípadová štúdia o spolupráci v oblasti kozmického priestoru vo Valencii) bude mať prierezový vplyv na budúce opatrenia v oblasti klímy. V Nemecku sa v rámci projektu Evolving Regions preukázalo, že spolupráca medzi spolkovou krajinou, okresmi a obcami pomohla vytvoriť priaznivé podmienky na vykonávanie zákona spolkovej krajiny o adaptácii na miestnej úrovni. Okrem toho sa položil základ pre aktívnu adaptáciu na zmenu klímy v 100 obciach s takmer 2,4 milióna obyvateľov (posilnenie postavenia malých vidieckych obcí v prípadovej štúdii Severného Porýnia-Vestfálska).

Tvorba politík a právnych predpisov v EÚ je sama osebe viacúrovňovým riadením, pretože si vyžaduje spoluprácu rôznych úrovní riadenia a spoluprácu s odvetviami. Právne predpisy môžu vytvoriť právne záväzné povinnosti na začlenenie opatrení v oblasti zmeny klímy do odvetvových politík a na začlenenie adaptácie do národných a regionálnych plánov. Okrem toho sú nové riadiace orgány vo všeobecnosti zriadené zákonom, ktorým sa objasňujú a prideľujú zodpovednosti na všetkých úrovniach riadenia.

Možnosť uzatvárať viacúrovňové dobrovoľné zmluvy alebo dohody je obmedzená právnymi predpismi. Z výsledkov projektov TUNE UP (Podpora viacúrovňového riadenia na zlepšenie ochrany biodiverzity v morských oblastiach) a WETNET vyplýva, že vždy, keď právne prekážky bránia možnosti uzavrieť právne záväzné viacúrovňové dohody, možné riešenia môžu zahŕňať vytvorenie medzikrokov, ako je „memorandum o porozumení“ alebo „memorandum o spolupráci“. Tieto dohody však neobsahujú finančné záväzky pre signatárov ani rozpočtové ustanovenia, takže ich sila je nižšia ako skutočné zmluvy (Interreg Med TUNE UP, 2021).

Zavedenie systémov viacúrovňového riadenia si môže vyžadovať približne jeden rok. Na zriadenie akéhokoľvek potenciálneho stáleho koordinačného orgánu môže byť potrebný dodatočný čas.

Zmeny rámcov riadenia na riešenie adaptácie na zmenu klímy by mali mať dlhodobý alebo trvalý charakter, aby sa zabezpečila ich účinnosť v priebehu času. Výmeny medzi rôznymi úrovňami riadenia a medzi odvetviami by mali byť nepretržité, aby sa upevnili vzťahy a výmena poznatkov. Nové nastavenia riadenia môžu podliehať neustálemu zlepšovaniu a aktualizácii na základe nových vedeckých poznatkov a praktických dôkazov a zmien právnych predpisov.