Справедлива устойчивост

Основни послания

• Налице е ясна необходимост от засилване на съображенията, свързани с правосъдието, при адаптирането. От местен до глобален мащаб най-уязвимите хора и общности са изложени на най-голям риск от въздействията на изменението на климата, имат най-малък капацитет за адаптиране и е най-малко вероятно да бъдат чути, признати и да се възползват от действията за адаптиране.
• Чрез интегриране на правосъдието в усилията за адаптиране и справяне с уникалните нужди и уязвимости на различните социални групи създателите на политики могат да създадат по-устойчиви и справедливи общности, които са по-добре подготвени да се справят с опасностите, свързани с климата.
• Това може да се постигне чрез възприемане на подход на „справедлива устойчивост“, който изисква от създателите на политики и практикуващите специалисти:
• преодоляване на неравномерното въздействие на изменението на климата;
• да гарантират, че при разработването на мерки за адаптиране към тези въздействия лицата или социалните групи, които вече са уязвими, се възползват справедливо от тези мерки и не са непропорционално обременени („никой да не бъде изоставен“).
• Справедливата устойчивост е ключов елемент в неотдавнашните и предстоящите политики на ЕС, свързани с адаптирането към изменението на климата, включително пакета от политики на Европейския зелен пакт, стратегията на ЕС за адаптиране и стратегията на ЕС за готовност за 2025 г., в които се подчертава необходимостта правосъдието да бъде интегрирано в по-широк план в усилията за адаптиране и обществена готовност.

Справедлива устойчивост — преодоляване на неравенствата по отношение на климатичните рискове и действията за адаптиране

Европа е най-бързо затоплящият се континент на планетата и ЕС пое по ясен път към въглеродно неутрална икономика. Въпреки това, тъй като промените вече се случват и с по-бързи темпове от очакваното, вече не е достатъчно просто да се намалят емисиите на CO2. Европа трябва да повиши своята устойчивост спрямо изменението на климата. При адаптирането трябва също така да се гарантира, че никой няма да бъде изоставен.

Социално уязвимите групи, като например възрастните хора, децата, групите с ниски доходи и хората с увреждания, са неправомерно засегнати от изменението на климата. Те са обременени непропорционално от неговите въздействия и невинаги се възползват справедливо от (или са обременени допълнително от) ответните мерки за адаптиране към тези въздействия.

Първоначално въведена като концепция в стратегията на ЕС за адаптация от 2021 г., Европейската агенция за околна среда (ЕАОС) приема, че справедливата устойчивост означава, че създателите на политики и практикуващите специалисти:

• Намаляване на неравномерната тежест на климатичните рискове — Някои групи и региони са непропорционално засегнати от изменението на климата поради неравномерното излагане на изменението на климата, съществуващите уязвимости, различните икономически и политически възможности, както и различния достъп до обществени услуги и инфраструктура (като например подходящи жилища за защита от наводнения и екстремни температури). Доклад на ЕАОС от 2018 г. предоставя допълнителна информация за неравенствата по отношение на уязвимостта и излагането на климатични опасности.
• Осигуряване на равнопоставеност при разпределението на ползите (и тежестите) от адаптирането — При разработването на мерки за адаптиране към тези въздействия е необходимо да се гарантира, че лицата или социалните групи, които вече са уязвими, се възползват справедливо от тези мерки и не са непропорционално обременени („никой да не бъде изоставен“). Адаптивните мерки и политики не са непременно от полза за всички в еднаква степен, а в някои случаи дори могат да доведат до „неправилно адаптиране“. Например инвестициите за адаптиране (напр. зелени площи, застраховане срещу наводнения, местни мерки за икономия на вода или охлаждане), които не гарантират финансова достъпност, могат да изключат домакинствата с ниски доходи. В доклад на ЕАОС от 2025 г. това се разглежда по-подробно, като се споделят и примери за това как тези отрицателни резултати могат да бъдат избегнати.

За да се даде възможност за справедливост в усилията за адаптиране, създателите на политики трябва да се справят със системните и структурните проблеми, които затвърждават неравенствата, като се съсредоточат върху трансформирането на основните причини за тези несправедливости. Например един такъв проблем е слабото представителство на маргинализираните общности във форумите за вземане на решения, което означава, че техните нужди не са отразени в политиките за адаптация.

Това изисква всеобхватен подход, който подобрява разбирането на неравномерната тежест на изменението на климата и мерките за адаптиране сред социалните групи. Необходимо е да се постави акцент върху аспектите, свързани с равнопоставеността, на всички етапи от планирането, изпълнението и мониторинга на адаптирането, както и на всички равнища на управление. Освен това е необходимо да се обърне внимание на различните измерения на справедливата устойчивост, по-специално:

• справедливост при разпределението (справедливо разпределение на ресурсите и тежестите от въздействието върху климата и усилията за адаптиране);
• процесуално правосъдие (справедливи, прозрачни и приобщаващи процеси на вземане на решения);
• справедливост при признаването (зачитане и интегриране на различни ценности, култури и перспективи и справяне с по-дълбоките причини за неравенството).

Ако не бъдат преодолени основните системни неравенства и не се гарантира справедлив достъп до ресурси и процеси, съществува вероятност съществуващите неравенства да се влошат. Това може да доведе до чувство на недоволство и съпротива срещу промяната, които могат да затруднят постигането на целите на политиката на ЕС. От друга страна, включването на правосъдието в мерките за адаптиране може да ги направи по-ефективни и е в съответствие с основните ценности на ЕС и международните споразумения.

Рамка на политиката

От съществено значение е и наличието на стабилна политическа рамка със специално финансиране и механизми за подкрепа, които помагат на тези групи от населението да се адаптират към променящите се климатични условия.

Все повече се признава необходимостта „никой да не бъде изоставен“ във всички сектори на политиката на ЕС, не на последно място в областта на адаптирането към изменението на климата. Справедливата устойчивост е от основно значение както за Програмата на ООН до 2030 г., така и за новата стратегия на ЕС за адаптиране, с която се прилага законодателството на ЕС в областта на климата. В стратегията се подчертава колко е важно да се постигне устойчивост по справедлив и честен начин и мерките за адаптиране да бъдат разработени така, че да отчитат социалните аспекти, включително международните измерения на климатичния риск и адаптирането. Той ангажира Европейския съюз да подкрепя справедливия преход чрез редица политики и схеми за финансиране, както и чрез прилагане на съществуващото трудово и социално законодателство.

По-новите насоки и стратегии на ЕС показват широкото развитие на понятието за справедлива устойчивост, включително понятия като неправилно адаптиране и социална справедливост.

• Насоки на ЕК от юли 2023 г. относно стратегиите и плановете за адаптиране на държавите членки: Тези насоки, предназначени да подпомогнат държавите членки при изготвянето на техните национални планове за адаптиране, изрично включват принципа на справедлива устойчивост, определен като „предотвратяване на неравномерната тежест и никой да не бъде изоставен“. В насоките се подчертава неправилното адаптиране, което е пряко свързано с въпросите на правосъдието, като държавите членки се призовават да дадат приоритет на социално справедливите мерки за адаптиране.
• юли 2024 г. Политически насоки за следващата Европейска комисия за периода 2024—2029 г.: В тези насоки се подчертава значението на социалната справедливост в по-широк план, като се прави позоваване на Европейския стълб на социалните права, както и необходимостта от справедлив преход. В документа изменението на климата се определя като един от най-големите рискове за сигурността, пред които е изправена Европа, и се призовава за повишаване на устойчивостта и готовността по отношение на климата.

В Европейската оценка на риска в областта на климата (EUCRA) за 2024 г., съобщението на Европейската комисия от 2024 г. относно управлението на рисковете, свързани с климата, и доклада за напредъка на действията в областта на климата и най-скорошната стратегия на ЕС за готовност за 2025 г. се подчертава необходимостта от стратегии за адаптиране, които дават приоритет и включват уязвимите групи от населението, за да се гарантира, че правосъдието е интегрирано в по-широк план в усилията за адаптиране и обществена готовност.

Източник: ЕАОС (2025 г.). Социална справедливост в отговор на изменението на климата

Подобряване на базата от знания

Въпреки че терминът „справедлива устойчивост“ е сравнително нов в контекста на политиката в областта на климата, вече съществува утвърдена област на научни изследвания относно социалните последици от изменението на климата, а базата от знания на световно и европейско равнище нараства.

Няколко доклада обхващат конкретно темата както на световно равнище, така и на равнището на ЕС. Европейската оценка на риска в областта на климата за 2024 г. (EUCRA) предоставя цялостна оценка на основните климатични рискове, пред които е изправена Европа днес и в бъдеще. В доклада на EUCRA се подчертава как няколко риска от изменението на климата са разпределени между различни социално уязвими лица или групи. Аспектите на разпределителното правосъдие все по-често се вземат предвид при планирането на адаптирането, но интегрирането на процесуалното правосъдие и правосъдието по признаване все още до известна степен отсъства.

В 5-ия доклад за оценка на Междуправителствения комитет по изменение на климата (AR5)  вече беше признато неравномерното разпределение на климатичните рискове в различните сектори, а в последния 6-и доклад за оценка на Междуправителствения комитет по изменение на климата (AR6) правосъдието се подчертава като основно качество на адаптирането към изменението на климата на всички равнища на управление. По-специално в приноса на работна група II към Шестия доклад за оценка се определят принципите на правосъдието, които следва да бъдат взети предвид при оценката на вариантите за адаптиране.

Осмият доклад за икономическото, социалното и териториалното сближаване представя настоящите социално-икономически и териториални различия в Европа и как те се задълбочават от въздействието на изменението на климата, като посочва, че политиката на сближаване следва да се развива, за да отговори на тези предизвикателства.

В техническия документ на КО за ЕТС от 2021 г., озаглавен „Leaving No One Behind“ in Climate Resilience Policy and Practice in Europe“ („Никой да не бъде изоставен“ в политиката и практиката в областта на устойчивостта спрямо изменението на климата в Европа“), се разглеждат практическите последици от „справедливия преход“ в контекста на адаптирането и устойчивостта спрямо изменението на климата — „справедлива устойчивост“. В него се предоставя информация за това как да се вземат предвид аспектите на правосъдието на всички етапи от цикъла на политиката за адаптиране съгласно Инструмента за подкрепа на адаптирането. Други продукти на ЕАОС и ЕТС, които са важни за разбирането на справедливата устойчивост, разглеждат свързаните със здравето и градовете аспекти на политиките за справедлива устойчивост.

Брифингът на ЕАОС за 2022 г. „Към „справедлива устойчивост“: при адаптирането към изменението на климата никой да не бъде изоставен се разглежда как изменението на климата засяга уязвимите групи и как тези въздействия могат да бъдат предотвратени или намалени чрез справедливи действия за адаптиране. В него са представени и примери за ориентирани към справедливостта политики и мерки от цяла Европа. Техническият документ на КО за ЕТС от 2023 г. „Къмизмерване на справедливостта при адаптирането към изменението на климата“ допринася за привеждането вдействие на понятието за справедлива устойчивост, по-специално чрез предоставяне на подходяща информация за измерване на напредъка по отношение на справедливата устойчивост в европейски контекст, включително идентифицирането на потенциални показатели. Докладът на ЕАОС за 2025 г. „Социалнасправедливост в подготовката за изменението на климата: как справедливата устойчивост може да бъде от ползаза общностите в цяла Европа“ задълбочава дискусията, като предоставя информация за равнището на националния и поднационалния напредък по отношение на интегрирането на правосъдието в усилията за адаптиране. В него също така се проучва как справедливата устойчивост се разглежда и прилага в четири ключови системи: архитектурната среда, селското стопанство и храните, водите и транспорта, като се хвърля светлина върху това къде мерките за адаптиране могат по невнимание да влошат съществуващите неравенства в рамките на тези системи. След това се дават вдъхновяващи примери за практически подходи, които се използват, за да се гарантира, че никой няма да бъде изоставен.

ЕАОС също така има за цел да разгледа аспектите на правосъдието в политиките за смекчаване и адаптиране в рамките на интегриран подход. В брифинг на ЕАОС „Проучванена социалните предизвикателства на нисковъглеродните енергийни политики в Европа“аспектите на адаптирането се разглеждат при оценката на несправедливото въздействие на данъците върху въглеродните емисии и енергията и анализа на политиката, за да се увеличат максимално ползите за целите, свързани с адаптирането.

ЕС предприема и няколко действия, за да помогне на създателите на политики и практикуващите специалисти да придобият допълнителни знания и методологии за прилагане на политики и мерки за справедлива устойчивост. Например експертната група по икономическото и социалното въздействие на научните изследвания (ESIR) предоставя на Комисията основани на факти политически съвети за това как да се разработи справедлива, ориентирана към бъдещето и преобразуваща политика в областта на научните изследвания и иновациите.

В сътрудничество с няколко партньори от ЕС и по света Европейската комисия и ЕАОС разработиха Европейската обсерватория за климата и здравето. Тя предоставя достъп до най-важните ресурси от знания относно уязвимостта на социалните групи към свързани със здравето въздействия и рискове, свързани с климата, както и относно справедливостта в ответните мерки на политиката.

Справедливостта в политиките в областта на климата също е ключова тема на програмата „Хоризонт 2020“, особено за смекчаването на последиците от изменението на климата. По отношение на адаптирането някои текущи проекти проучват разпределителните последици от климатичните рискове и свързаните с тях политики. Например проектът CASCADE проучва разпространението на климатичните рискове на международно равнище в европейските общества, като оценява потенциалните социално-икономически недостатъци. Политиките са в центъра на проекта NAVIGATE, в рамките на който се разработват нови модели за интегрирана оценка, способни да моделират неравенствата и да оценяват как политиките за смекчаване и адаптиране ги засягат. Освен това проектът JustNature има за цел да активира природосъобразни решения като инструменти за гарантиране на правото на здраве и благосъстояние в седем пилотни града.

Програмата LIFE допринася и за разширяването на базата от знания. Например проектът „Развиващи се региони“ ще предостави практически опит относно картографирането на уязвимите групи за оценки на риска и разглеждането на аспектите на правосъдието в общинските и регионалните пътни карти за адаптиране.

Подкрепа за финансирането и инвестициите

ЕС е поел ангажимент да подкрепя „справедливия преход“ чрез специални схеми за финансиране, като например Фонда за справедлив преход.

Финансиране за адаптиране се предоставя от различни потоци на финансиране от ЕС и много от тях също така подкрепят справедливата устойчивост. Многогодишната финансова рамка за периода 2021—2027 г. гарантира, че действията за адаптиране към изменението на климата са интегрирани във всички основни разходни програми на ЕС, както е предвидено и в стратегията на ЕС за адаптиране. Освен това Европейската комисия предоставя средства и чрез програмата Next Generation EU (750 милиарда евро) за възстановяване от икономическата криза, свързана с епидемията от COVID-19. По програмата се финансират националните планове за възстановяване и устойчивост, които имат за цел радикална трансформация на европейските икономики чрез справедлив климатичен и цифров преход.

Програмата LIFE е изцяло посветена на околната среда и разполага с бюджет от 1,9 милиарда евро за действия в областта на климата, който включва адаптиране към изменението на климата.

Преодоляването на неравенствата в екологичния преход също е в основата на ключовите стратегически насоки на „Хоризонт Европа“ (95,5 милиарда евро). Съгласно стратегическия план за периода 2025—2027 г. програмата допринася чрез научни изследвания за създаването на по-устойчиво, конкурентоспособно, приобщаващо и демократично европейско общество. За тази цел темата за справедливостта в действията за смекчаване и адаптиране пресича работните програми на „Хоризонт Европа“, и по-специално текущите и бъдещите покани за представяне на предложения ще допринесат за изпълнението на мисията „Адаптиране към изменението на климата“, като при изпълнението им се взема предвид справедливостта в съответствие с целите на мисията на ЕС за адаптиране към изменението на климата“.

Други подходящи европейски програми за финансиране са:

• Общата селскостопанска политика (378,5 милиарда евро) подкрепя адаптирането на селскостопанския сектор, като се обръща специално внимание на уязвимите групи земеделски стопани.
• Европейският социален фонд плюс (ЕСФ+) е ключов финансов инструмент за подкрепа на най-уязвимите групи в Европа. ЕСФ финансира прилагането на принципите на Европейския стълб на социалните права: равни възможности и достъп до пазара на труда; справедливи условия на труд, социална закрила и приобщаване.
• Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР) може също така да бъде посветен на адаптирането и социалното измерение на адаптирането. Приоритетите за финансиране на ЕФРР включват както „По-зелена, нисковъглеродна и устойчива [Европа]“, така и „По-социална“.

В проучване от 2024 г., възложено от комисията по заетост и социални въпроси на Европейския парламент, бяха проучени множество допълнителни средства, налични за справяне с отрицателното въздействие на политиките в областта на климата.

Подкрепа за изпълнението

На европейско равнище справедливата устойчивост се интегрира и изпълнява чрез действия, произтичащи от Европейската стратегия за адаптация, и чрез други инициативи на ЕС.

Конвентът на кметовете на ЕС признава нарастващата необходимост подписалите го страни да включат въпросите на справедливостта и справедливостта в своите решения в областта на климата. В документ с насоки от 2023 г., озаглавен „Вграждане на съображенията за справедливост в планирането на устойчиви действия в областта на енергетиката и климата (SECAP), процесите на изпълнение и мониторинг“, се определят възможности в рамките на планирането, изпълнението и мониторинга за подписалите страни да разгледат различни измерения на правосъдието както в рамките на действията за смекчаване на последиците, така и на действията за адаптиране. Освен това в пилотната програма на Конвента за механизма за подкрепа в областта на политиките за периода 2022—2023 г., посветена на подкрепата за усилията за адаптиране на подписалите я страни, устойчивостта беше избрана като една от четирите ключови теми на програмата.

Мисията на ЕС за адаптиране към изменението на климата интегрира справедливата устойчивост в привеждането в действие на своите цели по различни начини. Тя има за цел да подкрепи най-малко 150 региона да станат устойчиви на изменението на климата до 2030 г. Нейната платформа за мисии е създадена, за да предоставя инструменти за подкрепа, които се разработват чрез няколко проекта. Лошата адаптация и правосъдието са основни концепции за тези проекти, включително REGILIENCE, NBRACER, DESIRMED и ARCADIA, които са насочени изрично само към устойчивостта, като гарантират, че усилията за адаптиране са от полза за уязвимите общности. Тези проекти имат за цел да насърчават природосъобразни решения, справедливо разпределение на ресурсите и трансформиращо управление. Regions4Climate, Pathways2Resilience и CLIMAAX също работят за разработването на справедливи рамки за адаптиране, които дават приоритет на уязвимите региони и социални групи, които са най-силно засегнати от изменението на климата. Междувременно проектът AGORA се фокусира специално върху социалната уязвимост към топлина, докато проектът FairFuture ще работи за включване на климатичната справедливост в програмата за адаптиране към изменението на климата.