Mitmetasandiline ja valdkonnaülene juhtimine

Mitmetasandiline valitsemine tähendab süsteemi, mis toetab riiklike, piirkondlike ja kohalike omavalitsuste poliitikat ja otsuste tegemist (OECD). Mitmetasandilise valitsemise puhul sõltuvad eri valitsustasandid üksteisest vastastikku (GIZ, 2018). Seda peetakse otsustavaks teguriks mitme poliitikaeesmärgi saavutamisel, näiteks loodusvarade säilitamisel ja taastamisel (IUCNi loodusvarade majandamise raamistik) või kohalike meetmete edendamisel kestliku arengu suunas liikumisel (UN-HABITATi programm). Sarnane teaduskirjanduses kasutusele võetud kontseptsioon on polütsentriline juhtimine, keerukas juhtimisvorm, millel on mitu otsustuskeskust ja mida saab pesastada mitmel jurisdiktsiooni tasandil (nt kohalikul, riiklikul ja riiklikul). Polütsentrilised omadused võivad leida tasakaalu täielikult tsentraliseeritud ja täielikult detsentraliseeritud või kogukonnapõhisest juhtimisest (Carlise ja Gruby, 2019).

Kohanemine on tüüpiline mitmetasandilise ja valdkondadevahelise juhtimise ülesanne. Valitsustevahelise kliimamuutuste rühma kuuendas hindamisaruandes (kokkuvõte poliitikakujundajatele) märgitakse, et kliimamuutustele vastupanuvõimeline areng on võimalik, kui otsustusprotsessid, rahastamine ja meetmed integreeritakse eri valitsemistasandite, sektorite ja ajakavade vahel. Juhtimise korraldamine eri sektorites ja tasanditel on osa kohanemispoliitika tsüklist (täiendav teave kliimamuutustega kohanemise toetusvahendi Climate-ADAPT 5. etapis), et tagada kohanemismeetmete tõhus, sidus ja jätkuv rakendamine. See hõlmab vertikaalset ja horisontaalset koordineerimist.

Mis puudutab vertikaalset koordineerimist, siis kliimamuutustega kohanemise käsitlemisel toetuvad riikide valitsused piirkondlikele ja kohalikele omavalitsustele, et muuta riiklikud kliimastrateegiad meetmeteks. Seevastu kohaliku tasandi otsustajatel, kes suudavad paremini lahendada konkreetseid probleeme, võib puududa pädevus lahendada keerulisi olukordi, mis kuuluvad piirkondlike ja riiklike ametiasutuste vastutusalasse. Kohalikke ja piirkondlikke omavalitsusi mõjutavad õiguslikud, institutsioonilised ja finantsinstrumendid ning raamistikud, mille on kehtestanud kõrgemad valitsemistasandid. Riiklikud raamistikud võivad toetada, kuid ka piirata teatavaid kohalikul tasandil võetavaid kohanemismeetmeid. Näiteks võib vee taaskasutamine olla kohalikul tasandil eelistatud strateegia, et tulla toime konkreetsete veepuuduse probleemidega. Seda strateegiat võivad takistada lüngad õigusaktides, mis nõuavad riikliku tasandi sekkumist. Samuti peavad piirkondlikud ja riiklikud osalejad toetama kohalikul tasandil katsepiirkondades katsetatud häid tavasid, et neid laiendada ja muuta need kliimamuutuste mõju leevendamisel tõhusaks. Lisaks peavad kohalike omavalitsuste algatatud või kohalike kogukondade juhitud meetmed olema kooskõlas piirkondlike ja riiklike strateegiate ja kavadega ning nende raames nõuetekohaselt piiritletud, et tagada ka kohanemise pikaajaline jätkusuutlikkus. Näiteks rannaalade toitmine ja muud kohaliku rannikukaitse kohanemisvõimalused, mida rakendatakse lühiajaliste eesmärkide ja kitsaste kohaldamisaladega, peaksid olema osa suuremahulistest rannikualade integreeritud majandamise kavadest, et need oleksid tõhusad ja kestlikud, rakendades terviklikku lähenemisviisi kohalikele probleemidele pikas perspektiivis.

Mitmetasandiline valitsemine hõlmab ka kohanemise horisontaalset koordineerimist eri valitsusasutuste või eri majandussektorite sidusrühmade vahelise koostöö ja teabevahetuse kaudu. Vaja on sektoriülest lähenemisviisi, sest kliimamuutustega kohanemine nõuab süsteemseid lähenemisviise, mis koondavad eri osalejate teadmisi ning võtavad arvesse eri poliitika- ja majandussektorite vajadusi. Näiteks peavad veemajanduse eest vastutavad ametiasutused tegelema mitme sektori nappide veevarude vastuolulise kasutamisega, säilitades samal ajal vee keskkonnas, et säilitada elurikkust. Valdkondadevaheline juhtimine võib aidata edendada kõigile kasulikke lahendusi, mis toovad mitmele sektorile mitmesugust kasu, minimeerides mõju loodusvaradele ja vältides seega halvasti kohanemist.

Kuna kliimamuutuste mõju ei tunnista halduspiire, hõlmab horisontaalne koordineerimine ka koostööd naabervalitsuste vahel. See hõlmab naaberomavalitsuste, -piirkondade ja isegi piiriüleste riikide vahelist koordineerimist. See on oluline näiteks vesikondade veemajanduse ja üleujutusriskidega tegelemise seisukohast. Veepoliitika raamdirektiivi ja üleujutuste direktiivi kohaselt on peamised majandamisüksused valglapiirkonnad. Asjaomaste direktiivide rakendamiseks võib luua eriotstarbelisi haldusüksusi (valglapiirkonna ametiasutused), mis hõlmavad kõiki jurisdiktsioone, et koostada vesikonna majandamiskavasid ja üleujutusriski maandamise kavasid. Sellised kavad nõuavad erinevate riiklike, piirkondlike ja kohalike ametiasutuste koostööd. Riigipiire ületavate vesikondade juhtimisstruktuure formaliseeritakse järk-järgult ja rahvusvahelisi veemajanduskavasid arendatakse üha enam (COM(2019) 95 final). Näiteks Sava vesikonnas töötati vesikonda kuuluvate riikide sidusrühmade ühisel jõupingutusel välja mitme vahendiga operatiivsüsteem, et hõlbustada koordineeritud reageerimist äärmuslikele üleujutustele ja reostusjuhtumitele (Sava vesikonna juhtumiuuring). Sellest hoolimata oli ELi liikmesriikide aruandlussüsteemi kohaselt veepoliitika raamdirektiivi ja üleujutuste direktiivi rakendamisel juhtimise tulemuseks üks olulisemaid takistusi (COM(2021) 970 final).

Mehhanismid mitmetasandilise valitsemise rakendamiseks kliimamuutustega kohanemiseks on mitmesugused ja need võivad toimuda ametlike (nt seadusega kehtestatud, õiguslike lepingute ja kokkulepete alusel) või mitteametlike (nt suhete ja usalduse tõttu) kanalite kaudu. Kliimamuutustega kohanemise seisukohast olulised näited (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022) on järgmised:

• Asjakohaste poliitikameetmete ja õigusaktide (sealhulgas kohanemisstrateegiate ja -kavade) väljatöötamine. Need poliitikameetmed nõuavad eri valitsustasanditel ja poliitikavaldkondades tegutsevate osalejate tegevust. Seetõttu on nende rakendamiseks vaja mitmetasandilise valitsemise lähenemisviisi.

• Mitut sidusrühma esindavate valitsustevaheliste organite loomine, kaasates nii otsustajaid kui ka teisi huvitatud pooli. Ühised näited on ministeeriumidevahelised töörühmad, mis tegelevad kohanemise valdkonnaülese olemusega, mitut sidusrühma hõlmavad ja mitmetasandilised alalised või ajutised komiteed, konverentsid ja nõukogud. Madalamate valitsustasandite kaasamine poliitika kujundamisse on oluline tagamaks, et arvesse võetakse riigi tasandist madalama tasandi prioriteete ja et kõik sidusrühmad on kaasatud, et aidata kaasa poliitika edukale rakendamisele. Samuti võib luua uusi koordineerivaid juhtimisüksusi (eriotstarbelised juhtimisüksused, mis hõlmavad kõiki jurisdiktsioone). Need võivad käsitleda küsimusi, mis ulatuvad kaugemale jurisdiktsiooni piiridest ja sobivad kõige paremini analüüsi uue ulatusega (vesikonna ametiasutused, omavalitsuste liit).
• Kahe- või mitmepoolsete kokkulepete väljatöötamine valitsustasandite või eri sidusrühmade vahel. Asjaomased institutsioonid (mis võivad kuuluda isegi eri riikidesse) lepivad kokku ühise eesmärgi saavutamises, ühendades üksteist täiendavad teadmised ja kohustused. Vabatahtlikud keskkonnalepingud või -kokkulepped on vahendid, mida kasutatakse mitmetasandilise valitsemise põhimõtete praktiliseks rakendamiseks konkreetsetes valdkondades. Need on kehtestatud vabatahtlikkuse alusel, kuid need on ametlikult vastu võetud (kõik partnerid on need allkirjastanud) ning siduvad vastutuse, rahastamise ja ajastuse osas. Sellistele lepingutele võivad alla kirjutada nii avaliku kui ka erasektori osalejad. Need võivad olla jõelepingud (jõelepingud Belgias Flandrias), märgalade lepingud (nt Contrat de delta de Camargue Prantsusmaal) või metsalepingud (Occhito järv Itaalias). Volitamislepingud või delegeerimislepingud võivad olla muud mitmetasandiliste kokkulepete vormid, mille puhul keskvalitsus volitab või delegeerib kohalikke omavalitsusi järk-järgult täitma teatavaid ülesandeid.
• Koostöö teiste kohalike ja piirkondlike omavalitsustega. Osalemine sellistes võrgustikes nagu rahvusvahelised temaatilised koostööraamistikud ja ühised platvormid võib võimaldada leida uusi partnereid ja võimalusi kooskõlastatud lähenemisviisideks kohanemisele omavalitsustevahelise ja piirkondadevahelise koostöö kaudu.

Sidusrühmade osalemine on mitmetasandilist valitsemist võimaldav põhielement. Kõik kirjelduse osas loetletud mitmetasandilise valitsemise vormid hõlmavad sidusrühmade kaasamist. Kaasatavate sidusrühmade liigid ja arv varieeruvad sõltuvalt temaatilisest küsimusest ja piirkonna suurusest. Erinevaid osalustasemeid (ECNL, 2016) on võimalik kindlaks teha: 1) põhijuurdepääs teabele, et teavitada avalikkust probleemidest, võimalustest ja lahendustest;  2) konsultatsiooniprotsessid, et tagada tagasiside kogumine otsuste mõjutamiseks; ning lõpuks 3) lahenduste aktiivne kaasamine ja ühine väljatöötamine, et võimaldada eri osalejatel otsustusprotsessis ennetavalt osaleda.

Linnade võrgustikud on oluline element mitmetasandilise valitsemise toetamisel ja edendamisel, edendades horisontaalset koostööd omavalitsuste vahel. „Mayors Adapt“ – ELi linnapeade pakti kliimamuutustega kohanemise algatuse käivitas Euroopa Komisjon ja seda toetas Euroopa Keskkonnaamet (EEA) ELi kohanemisstrateegia raames. Seda rakendati linnapeade pakti raames, mis on linnadele suunatud Euroopa juhtalgatus kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamiseks. Linnapeade programm „Mayors Adapt“ annab kohalikele omavalitsustele raamistiku meetmete võtmiseks. Samuti pakub see platvormi linnade suuremaks kaasamiseks ja võrgustike loomiseks ning suurendab üldsuse teadlikkust kohanemisest ja vajalikest meetmetest. ELi kliimamuutustega kohanemise missioon annab valitud Euroopa piirkondadele ja kohalikele omavalitsustele võimaluse saavutada vastupanuvõime kliimamuutustele.

Lisaks on kaitsealade võrgustikud loodusvarade koordineeritud haldamise toetamisel keskse tähtsusega. Need võimaldavad ökosüsteemide ökoloogilist ühendamist, säilitavad üksikisikute või liikide populatsioonide võime liikuda ühest kohast teise ja tagavad seega vastupanuvõime kliimamuutustele.

Valitsustasandite vaheliste lepingute sõlmimisel horisontaalse ja vertikaalse koordineerimise võimaldamiseks (OECD, 2022) võivad edutegurid hõlmata järgmist:

• käsitleda teabe asümmeetriat läbipaistvalt ja valitsustasandite vahelise suhtluse kaudu;
• määrata kindlaks ühised eesmärgid;
• määrata selgelt kindlaks osaliste panused, tagades, et nad vastutavad oma panuste eest;
• määrata kindlaks kokkulepitud ülesannete täitmise hindamise näitajad;
• kehtestama jõustamismehhanismi, et muuta kohustus usaldusväärseks (asutusesiseselt, -väliselt või kolmanda isiku poolt).

Lisaks on suutlikkuse suurendamine, eelarve detsentraliseerimine, sidusrühmade osalemine, kohalikud volitused kliimameetmete võtmiseks, andmete kogumine ja jagamine ning toetavad õigusraamistikud peamised eeltingimused, mida ÜRO elupaik tunnustab kohaliku kestliku arengu mitmetasandilises valitsemises (UN-HABITAT, 2022). Neid kohaldatakse ka kliimamuutustega kohanemise suhtes.

Kohanemisalased teadmised ja suunised, mis on välja töötatud igal juhtimistasandil või üksikutes sektorites, tuleks teha kättesaadavaks koordineeritult, näiteks luues ühe ühise teabeplatvormi või ühendades omavahel erinevad olemasolevad platvormid, et vältida asjakohase teabe killustumist. Kohanemismeetmete rahastamine igal juhtimistasandil peaks olema omavahel kooskõlas, et tagada samade prioriteetide käsitlemine (ka halva kohanemise vältimiseks). Kohanemisalaste edusammude järjepidevaks jälgimiseks soovitatakse tungivalt, et eri valitsustasandid esitaksid poliitika kohta kooskõlastatud aruandeid.

Õigusraamistikel on otsustav roll vabatahtlike lepingute või kokkulepete sõlmimisel (nt jõelepingud, deltalepingud, vt selle variandi õiguslikud aspektid). Samas on leitud, et õigusaktide lüngad takistavad samade mehhanismide täielikku rakendamist. Vähene huvi osalusprotsesside vastu või vähene teadlikkus nende väärtusest võib samuti piirata mitmetasandilise valitsemise kavade rakendamist, eriti olukordades, kus kasutatakse traditsioonilisi ülalt-alla lähenemisviise. Institutsioonide vahelised hierarhilised suhted, domineerivad ametiasutused ja ülesannete järsk jaotus eri valitsemistasandite vahel takistavad veelgi mitmetasandilise valitsemise rühmade loomist.

Mitmetasandilise valitsemise raamistike loomine võib olla aeganõudev, eriti kui see on teatavate piirkondade jaoks uudne lähenemisviis. Otsuste tegemine võib olla hajutatud eri ametiasutuste vahel, eriti kui ei ole kehtestatud selgeid eeskirju. Eri valitsustasandite ühistes eesmärkides ja lahendustes kokkuleppimiseks võib kuluda rohkem aega. Kui aga protsessi käigus suudetakse leida kooskõlastatud meetmeid, eeldatakse, et see on õiguspärasem ja sellel on pikaajaline mõju.

Sidusrühmade ja ametiasutustega edukaks konsulteerimiseks ja nende tegevuse koordineerimiseks kõigil valitsemistasanditel on vaja piisavaid rahalisi vahendeid ja inimressursse. Need peaksid olema pidevad ja institutsionaliseeritud protsessid, pigem sihtotstarbelised üritused, mida rahastatakse ajaliselt piiratud projektide raames. Mitmetasandiliste juhtimismehhanismidega võivad kaasneda lisakulud seoses koordineerimisüksuse loomise, ulatuslike dialoogiprotsesside rakendamise, välisekspertide ja -teenuste, töötajatega seotud kulude (uued alalised või ajutised ametikohad) ja koosolekutega.

Kõik valitsemistasandid saavad kasu horisontaalsetest ja vertikaalsetest koordineerimismehhanismidest. Protsesside rahalise kasu hindamine või kvantifitseerimine on eriti keeruline. Eeldatakse, et Valencia mitmetasandilisel valitsemisel (Valencia koostööruumi juhtumiuuring) on tulevastele kliimameetmetele valdkonnaülene mõju. Saksamaal näitas projekt „Evolving Regions“, et föderaalriigi, piirkondade ja omavalitsuste tasandi koostöö aitas luua tingimused föderaalriigi kohanemisseaduse rakendamiseks kohalikul tasandil. Lisaks pandi alus aktiivsele kliimamuutustega kohanemisele 100 peaaegu 2,4 miljoni elanikuga omavalitsusüksuses (Nordrhein-Westfaleni liidumaa väikeste omavalitsuste mõjuvõimu suurendamine).

Poliitika ja õigusaktide väljatöötamine ELis on iseenesest mitmetasandiline valitsemine, kuna see nõuab eri valitsemistasandite koostööd ja koostööd sektoritega. Õigusaktidega võidakse kehtestada õiguslikult siduvad kohustused integreerida kliimamuutustega seotud meetmed valdkondlikesse poliitikameetmetesse ning lisada kohanemine riiklikesse ja piirkondlikesse kavadesse. Lisaks on seadusega üldiselt loodud uued juhtorganid, mis selgitavad ja määravad vastutusvaldkonnad kõigil valitsemistasanditel.

Õigusaktid piiravad võimalust sõlmida mitmetasandilisi vabatahtlikke lepinguid või kokkuleppeid. TUNE UP (mitmetasandilise valitsemise edendamine elurikkuse kaitse kohandamiseks merepiirkondades) ja WETNETi projektide tulemused näitavad, et kui õiguslikud takistused takistavad õiguslikult siduvate mitmetasandiliste kokkulepete sõlmimist, võivad võimalikud lahendused hõlmata selliste vaheetappide loomist nagu vastastikuse mõistmise memorandum või koostöömemorandum. Nendel lepingutel ei ole aga allakirjutanute jaoks rahalisi kohustusi ega eelarvesätteid, mistõttu on nende tugevus väiksem kui tegelikel lepingutel (Interreg Med TUNE UP, 2021).

Mitmetasandilise valitsemise kavade loomiseks võib kuluda umbes üks aasta. Võimaliku alalise koordineeriva asutuse loomiseks võib olla vaja lisaaega.

Kliimamuutustega kohanemisega seotud juhtimisraamistike muudatused peaksid olema pikaajalised või püsivad, et tagada aja jooksul tõhusus. Suhete tugevdamiseks ja teadmiste vahetamiseks peaks teabevahetus eri valitsustasandite ja sektorite vahel olema pidev. Uusi juhtimistingimusi saab pidevalt täiustada ja ajakohastada, tuginedes uutele teaduslikele teadmistele ning praktilistele tõenditele ja õigusaktide muudatustele.