Mitmetasandilised ja valdkonnaülesed juhtimiskavad kliimamuutustega kohanemiseks

Mitmetasandiline valitsemine tähendab süsteemi, mis toetab riiklike, piirkondlike ja kohalike omavalitsuste poliitikat ja otsuste tegemist (OECD). Mitmetasandilise valitsemise puhul sõltuvad eri valitsustasandid üksteisest vastastikku (GIZ,2018). Seda peetakse otsustavaks teguriks mitme poliitikaeesmärgi saavutamisel, näiteks loodusvarade säilitamisel ja taastamisel (IUCNiloodusvarade majandamise raamistik) või kohalike meetmete edendamisel kestliku arengu suunas liikumisel (UN-HABITATi programm). Sarnane teaduskirjanduses kasutusele võetud kontseptsioon on polütsentriline juhtimine, keerukas juhtimisvorm, millel on mitu otsustuskeskust ja mida saab pesastada mitmel jurisdiktsiooni tasandil (nt kohalikul, riiklikul ja riiklikul). Polütsentrilised omadused võivad leida tasakaalu täielikult tsentraliseeritud ja täielikult detsentraliseeritud või kogukonnapõhisest juhtimisest (Carlise ja Gruby, 2019).

Kohanemine on tüüpiline mitmetasandilise ja valdkondadevahelise juhtimise ülesanne. Valitsustevahelise kliimamuutuste rühma kuuendas hindamisaruandes(kokkuvõte poliitikakujundajatele)märgitakse, et kliimamuutustele vastupanuvõimeline areng on võimalik, kui otsustusprotsessid, rahastamine ja meetmed integreeritakse eri valitsemistasandite, sektorite ja ajakavade vahel. Juhtimise korraldamine eri sektorites ja tasanditel on osa kohanemispoliitika tsüklist (täiendav teave kliimamuutustega kohanemise toetusvahendi Climate-ADAPT 5. etapis), et tagada kohanemismeetmete tõhus, sidus ja jätkuv rakendamine. See hõlmab vertikaalset ja horisontaalset koordineerimist.

Mis puudutab vertikaalset koordineerimist, siis kliimamuutustega kohanemise käsitlemisel toetuvad riikide valitsused piirkondlikele ja kohalikele omavalitsustele, et muuta riiklikud kliimastrateegiad meetmeteks. Seevastu kohaliku tasandi otsustajatel, kes suudavad paremini lahendada konkreetseid probleeme, võib puududa pädevus lahendada keerulisi olukordi, mis kuuluvad piirkondlike ja riiklike ametiasutuste vastutusalasse. Kohalikke ja piirkondlikke omavalitsusi mõjutavad õiguslikud, institutsioonilised ja finantsinstrumendid ning raamistikud, mille on kehtestanud kõrgemad valitsemistasandid. Riiklikud raamistikud võivad toetada, kuid ka piirata teatavaid kohalikul tasandil võetavaid kohanemismeetmeid. Näiteks võib vee taaskasutamine olla kohalikul tasandil eelistatud strateegia, et tulla toime konkreetsete veepuuduse probleemidega. Seda strateegiat võivad takistada lüngad õigusaktides, mis nõuavad riikliku tasandi sekkumist. Samuti peavad piirkondlikud ja riiklikud osalejad toetama kohalikul tasandil katsepiirkondades katsetatud häid tavasid, et neid laiendada ja muuta need kliimamuutuste mõju leevendamisel tõhusaks. Lisaks peavad kohalike omavalitsuste algatatud või kohalike kogukondade juhitud meetmed olema kooskõlas piirkondlike ja riiklike strateegiate ja kavadega ning nende raames nõuetekohaselt piiritletud, et tagada ka kohanemise pikaajaline jätkusuutlikkus. Näiteks rannaalade toitmine ja muud kohaliku rannikukaitse kohanemisvõimalused, mida rakendatakse lühiajaliste eesmärkide ja kitsaste kohaldamisaladega, peaksid olema osa suuremahulistest rannikualade integreeritud majandamise kavadest, et need oleksid tõhusad ja kestlikud, rakendades terviklikku lähenemisviisi kohalikele probleemidele pikas perspektiivis.

Mitmetasandiline valitsemine hõlmab ka kohanemise horisontaalset koordineerimist eri valitsusasutuste või eri majandussektorite sidusrühmade vahelise koostöö ja teabevahetuse kaudu. Vaja on sektoriülest lähenemisviisi, sest kliimamuutustega kohanemine nõuab süsteemseid lähenemisviise, mis koondavad eri osalejate teadmisi ning võtavad arvesse eri poliitika- ja majandussektorite vajadusi. Näiteks peavad veemajanduse eest vastutavad ametiasutused tegelema mitme sektori nappide veevarude vastuolulise kasutamisega, säilitades samal ajal vee keskkonnas, et säilitada elurikkust. Valdkondadevaheline juhtimine võib aidata edendada kõigile kasulikke lahendusi, mis toovad mitmele sektorile mitmesugust kasu, minimeerides mõju loodusvaradele ja vältides seega halvasti kohanemist.

Kuna kliimamuutuste mõju ei tunnista halduspiire, hõlmab horisontaalne koordineerimine ka koostööd naabervalitsuste vahel. See hõlmab naaberomavalitsuste, -piirkondade ja isegi piiriüleste riikide vahelist koordineerimist. See on oluline näiteks vesikondade veemajanduse ja üleujutusriskidega tegelemise seisukohast. Veepoliitika raamdirektiivi ja üleujutuste direktiivi kohaselt on peamised majandamisüksused valglapiirkonnad. Asjaomaste direktiivide rakendamiseks võib luua eriotstarbelisi haldusüksusi (valglapiirkonna ametiasutused), mis hõlmavad kõiki jurisdiktsioone, et koostada vesikonna majandamiskavasid ja üleujutusriski maandamise kavasid. Sellised kavad nõuavad erinevate riiklike, piirkondlike ja kohalike ametiasutuste koostööd. Riigipiire ületavate vesikondade juhtimisstruktuure formaliseeritakse järk-järgult ja rahvusvahelisi veemajanduskavasid arendatakse üha enam (COM(2019) 95 final). Näiteks Sava vesikonnas töötati vesikonda kuuluvate riikide sidusrühmade ühisel jõupingutusel välja mitme vahendiga operatiivsüsteem, et hõlbustada koordineeritud reageerimist äärmuslikele üleujutustele ja reostusjuhtumitele (Sava vesikonna juhtumiuuring). Sellest hoolimata oli ELi liikmesriikide aruandlussüsteemi kohaselt veepoliitika raamdirektiivi ja üleujutuste direktiivi rakendamisel juhtimise tulemuseks üks olulisemaid takistusi (COM(2021)970 final).

Mehhanismid mitmetasandilise valitsemise rakendamiseks kliimamuutustega kohanemiseks on mitmesugused ja need võivad toimuda ametlike (nt seadusega kehtestatud, õiguslike lepingute ja kokkulepete alusel) või mitteametlike (nt suhete ja usalduse tõttu) kanalite kaudu. Kliimamuutustega kohanemise seisukohast olulised näited (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022) on järgmised:

• Asjakohaste poliitikameetmete ja õigusaktide (sealhulgas kohanemisstrateegiate ja -kavade) väljatöötamine. Need poliitikameetmed nõuavad eri valitsustasanditel ja poliitikavaldkondades tegutsevate osalejate tegevust. Seetõttu on nende rakendamiseks vaja mitmetasandilise valitsemise lähenemisviisi.

• Mitut sidusrühma esindavate valitsustevaheliste organite loomine, kaasates nii otsustajaid kui ka teisi huvitatud pooli. Ühised näited on ministeeriumidevahelised töörühmad, mis tegelevad kohanemise valdkonnaülese olemusega, mitut sidusrühma hõlmavad ja mitmetasandilised alalised või ajutised komiteed, konverentsid ja nõukogud. Madalamate valitsustasandite kaasamine poliitika kujundamisse on oluline tagamaks, et arvesse võetakse riigi tasandist madalama tasandi prioriteete ja et kõik sidusrühmad on kaasatud, et aidata kaasa poliitika edukale rakendamisele. Samuti võib luua uusi koordineerivaid juhtimisüksusi (eriotstarbelised juhtimisüksused, mis hõlmavad kõiki jurisdiktsioone). Need võivad käsitleda küsimusi, mis ulatuvad kaugemale jurisdiktsiooni piiridest ja sobivad kõige paremini analüüsi uue ulatusega (vesikonna ametiasutused, omavalitsuste liit).
• Kahe- või mitmepoolsete kokkulepete väljatöötamine valitsustasandite või eri sidusrühmade vahel. Asjaomased institutsioonid (mis võivad kuuluda isegi eri riikidesse) lepivad kokku ühise eesmärgi saavutamises, ühendades üksteist täiendavad teadmised ja kohustused. Vabatahtlikud keskkonnalepingud või -kokkulepped on vahendid, mida kasutatakse mitmetasandilise valitsemise põhimõtete praktiliseks rakendamiseks konkreetsetes valdkondades. Need on kehtestatud vabatahtlikkuse alusel, kuid need on ametlikult vastu võetud (kõik partnerid on need allkirjastanud) ning siduvad vastutuse, rahastamise ja ajastuse osas. Sellistele lepingutele võivad alla kirjutada nii avaliku kui ka erasektori osalejad. Need võivad olla jõelepingud Flandrias (Belgia), märgalade lepingud (nt Contrat de delta de Camargue, Prantsusmaa) või metsalepingud (Occhito järv, Itaalia). Volitamislepingud või delegeerimislepingud võivad olla muud mitmetasandiliste kokkulepete vormid, mille puhul keskvalitsus volitab või delegeerib kohalikke omavalitsusi järk-järgult täitma teatavaid ülesandeid.
• Koostöö teiste kohalike ja piirkondlike omavalitsustega. Osalemine sellistes võrgustikes nagu rahvusvahelised temaatilised koostööraamistikud ja ühised platvormid võib võimaldada leida uusi partnereid ja võimalusi kooskõlastatud lähenemisviisideks kohanemisele omavalitsustevahelise ja piirkondadevahelise koostöö kaudu.