Ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevat monitasoiset ja monialaiset hallintojärjestelmät

Monitasoisella hallinnolla tarkoitetaan järjestelmää, joka tukee kansallisten, alueellisten ja paikallisten hallintotahojen (OECD) politiikkaa ja päätöksentekoa. Monitasoisessa hallinnossa eri hallintotasot ovat toisistaan riippuvaisia (GIZ, 2018). Tätä pidetään ratkaisevana tekijänä useiden poliittisten tavoitteiden saavuttamisessa, kuten luonnonvarojen säilyttämisessä ja ennallistamisessa (luonnonvarojen hallintaa koskeva IUCN:n kehys) tai kestävän kehityksen edistämiseen tähtäävien paikallisten toimien edistämisessä (UN-HABITAT-ohjelma). Tieteellisessä kirjallisuudessa käyttöön otettu samanlainen käsite on monikeskuksinen hallinto, monimutkainen hallintomuoto, jossa on useita päätöksentekokeskuksia, jotka voidaan sijoittaa useille lainkäyttöalueille (esim. paikalliset, valtiolliset ja kansalliset). Monikeskeiset ominaisuudet voivat löytää tasapainon täysin keskitetystä ja täysin hajautetusta tai yhteisöpohjaisesta hallinnosta (Carlise ja Gruby, 2019).

Sopeutuminen on tyypillinen monitasoinen ja monialainen hallintotehtävä. IPCC:n AR6-raportissa (yhteenveto poliittisille päättäjille) todetaan, että ilmastonmuutosta kestävä kehitys on mahdollista, kun päätöksentekoprosessit, rahoitus ja toimet integroidaan eri hallintotasoille, aloille ja aikatauluihin. Hallinnon organisointi eri alojen ja tasojen välillä on osa sopeutumisen toimintapoliittista sykliä (lisätietoja ilmastonmuutokseen sopeutumisen tukivälineen (Climate-ADAPT Adaptation Support Tool) vaiheessa 5), jotta varmistetaan sopeutumistoimien tehokas, johdonmukainen ja jatkuva täytäntöönpano. Siihen sisältyy vertikaalinen ja horisontaalinen koordinointi.

Vertikaalisen koordinoinnin osalta voidaan todeta, että samalla kun kansalliset hallitukset puuttuvat ilmastonmuutokseen sopeutumiseen, ne luottavat siihen, että alue- ja paikallishallinnot muuntavat kansalliset ilmastostrategiat toimiksi. Toisaalta paikallistason päätöksentekijöillä ei ehkä ole valtuuksia ratkaista monimutkaisia tilanteita, jotka kuuluvat alueellisten ja kansallisten viranomaisten vastuulle, vaikka he pystyvätkin vastaamaan paremmin erityisiin haasteisiin. Paikallis- ja aluehallintoon vaikuttavat korkeamman hallintotason käyttöön ottamat oikeudelliset, institutionaaliset ja rahoitusvälineet ja -kehykset. Kansallisilla kehyksillä voidaan tukea mutta myös rajoittaa tiettyjä paikallistasolla toteutettavia sopeutumistoimia. Esimerkiksi veden uudelleenkäyttö voisi olla paikallisesti suosittu strategia erityisten veden niukkuuteen liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi. Tätä strategiaa saattavat haitata lainsäädännön puutteet, jotka edellyttävät kansallisen tason toimien ratkaisemista. Vastaavasti alueellisten ja kansallisten toimijoiden on tuettava pilottialueilla erittäin paikallisessa mittakaavassa testattuja hyviä käytäntöjä, jotta niitä voidaan laajentaa ja jotta niistä voi tulla tehokkaita ilmastonmuutoksen vaikutusten lieventämisessä. Lisäksi paikallisviranomaisten käynnistämien tai paikallisyhteisöjen johtamien toimien on oltava johdonmukaisia alueellisten ja kansallisten strategioiden ja suunnitelmien kanssa, ja ne on määriteltävä asianmukaisesti niiden puitteissa, myös sopeutumisen pitkän aikavälin kestävyyden varmistamiseksi. Esimerkiksi rantojen ravitsemisen ja muiden paikallisten rannikkoalueiden puolustusta koskevien sopeutumisvaihtoehtojen, joita toteutetaan lyhyen aikavälin tavoittein ja kapea-alaisesti, olisi oltava osa laajempia rannikkoalueiden yhdennetyn käytön ja hoidon suunnitelmia, jotta ne olisivat tehokkaita ja kestäviä ja jotta paikallisiin ongelmiin sovellettaisiin kokonaisvaltaista lähestymistapaa pitkällä aikavälillä.

Monitasoiseen hallintoon kuuluu myös sopeutumisen horisontaalinen koordinointi eri hallinnonalojen tai talouden alojen sidosryhmien välisen yhteistyön ja vaihdon avulla. Tarvitaan monialaista lähestymistapaa, koska ilmastonmuutokseen sopeutuminen edellyttää systeemisiä lähestymistapoja, jotka kokoavat yhteen eri toimijoiden omistamia tietoja ja joissa otetaan huomioon eri politiikan ja talouden alojen tarpeet. Esimerkiksi vesihuollosta vastaavien viranomaisten on puututtava useiden alojen niukkojen vesivarojen ristiriitaiseen käyttöön ja samalla suojeltava vettä ympäristössä biologisen monimuotoisuuden ylläpitämiseksi. Monialainen hallinto voi auttaa edistämään kaikkia osapuolia hyödyttäviä ratkaisuja, joista on monenlaista hyötyä useille aloille, minimoimaan vaikutukset luonnonvaroihin ja siten välttämään huonoa sopeutumista.

Koska ilmastonmuutoksen vaikutukset eivät tunne hallinnollisia rajoja, horisontaaliseen koordinointiin kuuluu myös naapurimaiden hallitusten välinen yhteistyö. Tämä edellyttää naapurikuntien, -alueiden ja jopa raja-alueiden maiden välistä koordinointia. Se on merkityksellinen esimerkiksi vesienhoidon ja tulvariskien torjunnan kannalta. Vesipiirit ovat vesipolitiikan puitedirektiivin ja tulvadirektiivin mukaisia tärkeimpiä hoitoyksiköitä. Eri lainkäyttöalueilla toimivia erityishallintoyksiköitä (vesipiiriviranomaiset) voidaan perustaa laatimaan vesipiirien hoitosuunnitelmia ja tulvariskien hallintasuunnitelmia niihin liittyvien direktiivien täytäntöönpanemiseksi. Tällaiset suunnitelmat edellyttävät eri kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten yhteistyötä. Kansalliset rajat ylittävien vesistöalueiden hallintorakenteita virallistetaan asteittain ja kansainvälisiä vesienhoitosuunnitelmia kehitetään yhä enemmän (COM(2019) 95 final). Esimerkiksi Savan vesistöalueella kehitettiin toimintajärjestelmä, jossa on useita välineitä, yhdessä vesistöalueeseen kuuluvien maiden sidosryhmien kanssa, jotta voidaan helpottaa koordinoitua reagointia äärimmäisiin tulviin ja saasteisiin (Savan vesistöalueen tapaustutkimus). EU:n jäsenvaltioiden raportointijärjestelmän mukaan hallinto on kuitenkin yksi merkittävimmistä esteistä vesipolitiikan puitteiden ja tulvadirektiivien täytäntöönpanossa (COM(2021) 970 final).

Mekanismit ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevan monitasoisen hallinnon toteuttamiseksi käytännössä ovat moninaisia, ja ne voivat tapahtua virallisten (esim. lailla, oikeudellisilla sopimuksilla ja sopimuksilla perustettujen) tai epävirallisten (esim. suhteiden ja luottamuksen vuoksi perustettujen) kanavien kautta. Ilmastonmuutokseen sopeutumisen kannalta merkityksellisiä esimerkkejä (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022) ovat seuraavat:

• Asiaankuuluvan politiikan ja lainsäädännön kehittäminen (mukaan lukien sopeutumisstrategiat ja -suunnitelmat). Nämä politiikat edellyttävät toimia eri hallintotasoilla ja politiikan aloilla toimivilta toimijoilta, minkä vuoksi niiden täytäntöönpano edellyttää monitasoisen hallinnon lähestymistapaa.

• Perustetaan hallitustenvälisiä elimiä, joissa on monen sidosryhmän edustus ja joihin sekä päätöksentekijät että muut asianomaiset osapuolet osallistuvat. Yleisiä esimerkkejä ovat ministeriöiden väliset työryhmät, joissa käsitellään sopeutumisen monialaista luonnetta, monisidosryhmäiset ja monitasoiset pysyvät tai väliaikaiset komiteat, konferenssit ja neuvostot. Alhaisempien hallintotasojen ottaminen mukaan päätöksentekoon on tärkeää sen varmistamiseksi, että valtiotasoa alemman tason prioriteetit otetaan huomioon ja että kaikki sidosryhmät ovat mukana edistämässä politiikan onnistunutta täytäntöönpanoa. Lisäksi voidaan perustaa uusia koordinoivia hallintoyksiköitä (erillishallintoyksiköitä, jotka ulottuvat eri lainkäyttöalueille). Niissä voidaan käsitellä kysymyksiä, jotka ylittävät lainkäyttöalueen rajat ja sopivat parhaiten uuteen analyysiasteikkoon (jokialueviranomaiset, kuntien liitto).
• Kahden- tai monenvälisten sopimusten kehittäminen hallintotasojen välillä tai eri sidosryhmien välillä. Mukana olevat instituutiot (jotka voivat jopa kuulua eri maihin) sopivat pyrkivänsä yhteiseen tavoitteeseen, joka kokoaa yhteen täydentävän tietämyksen ja vastuut. Vapaaehtoiset ympäristösopimukset ovat välineitä, joita käytetään monitasoisen hallinnon periaatteiden käytännön soveltamiseen tietyillä aloilla. Ne perustuvat vapaaehtoisuuteen, mutta ne hyväksytään virallisesti (kaikki kumppanit allekirjoittavat ne) ja ne ovat sitovia vastuun, rahoituksen ja ajoituksen osalta. Sekä julkiset että yksityiset toimijat voivat olla tällaisten sopimusten allekirjoittajia. Ne voivat olla jokisopimuksia Flanderissa, Belgiassa, kosteikkosopimuksia (esim. Contrat de de delta de Camargue, Ranska) tai metsäsopimuksia (Occhito Lake, Italia). Valtuutussopimukset tai valtuutussopimukset voivat olla muunlaisia monitasoisia sopimuksia, joissa keskushallinto valtuuttaa tai delegoi paikallisviranomaiset asteittain hoitamaan tiettyjä tehtäviä.
• Verkostoituminen muiden paikallis- ja alueviranomaisten kanssa. Osallistumalla verkostoihin, kuten kansainvälisiin temaattisen yhteistyön kehyksiin ja yhteisiin foorumeihin, voidaan löytää uusia kumppaneita ja mahdollisuuksia yhtenäisiin lähestymistapoihin sopeutumisessa kuntien ja alueiden välisen yhteistyön avulla.