Monitasoinen ja monialainen hallinto

Monitasoisella hallinnolla tarkoitetaan järjestelmää, joka tukee kansallisten, alueellisten ja paikallisten hallintotahojen (OECD) politiikkaa ja päätöksentekoa. Monitasoisessa hallinnossa eri hallintotasot ovat toisistaan riippuvaisia (GIZ, 2018). Tätä pidetään ratkaisevana tekijänä useiden poliittisten tavoitteiden saavuttamisessa, kuten luonnonvarojen säilyttämisessä ja ennallistamisessa (luonnonvarojen hallintaa koskeva IUCN:n kehys) tai kestävän kehityksen edistämiseen tähtäävien paikallisten toimien edistämisessä (UN-HABITAT-ohjelma). Tieteellisessä kirjallisuudessa käyttöön otettu samanlainen käsite on monikeskuksinen hallinto, monimutkainen hallintomuoto, jossa on useita päätöksentekokeskuksia, jotka voidaan sijoittaa useille lainkäyttöalueille (esim. paikalliset, valtiolliset ja kansalliset). Monikeskeiset ominaisuudet voivat löytää tasapainon täysin keskitetystä ja täysin hajautetusta tai yhteisöpohjaisesta hallinnosta (Carlise ja Gruby, 2019).

Sopeutuminen on tyypillinen monitasoinen ja monialainen hallintotehtävä. IPCC:n AR6-raportissa (yhteenveto poliittisille päättäjille) todetaan, että ilmastonmuutosta kestävä kehitys on mahdollista, kun päätöksentekoprosessit, rahoitus ja toimet integroidaan eri hallintotasoille, aloille ja aikatauluihin. Hallinnon organisointi eri alojen ja tasojen välillä on osa sopeutumisen toimintapoliittista sykliä (lisätietoja ilmastonmuutokseen sopeutumisen tukivälineen (Climate-ADAPT Adaptation Support Tool) vaiheessa 5), jotta varmistetaan sopeutumistoimien tehokas, johdonmukainen ja jatkuva täytäntöönpano. Siihen sisältyy vertikaalinen ja horisontaalinen koordinointi.

Vertikaalisen koordinoinnin osalta voidaan todeta, että samalla kun kansalliset hallitukset puuttuvat ilmastonmuutokseen sopeutumiseen, ne luottavat siihen, että alue- ja paikallishallinnot muuntavat kansalliset ilmastostrategiat toimiksi. Toisaalta paikallistason päätöksentekijöillä ei ehkä ole valtuuksia ratkaista monimutkaisia tilanteita, jotka kuuluvat alueellisten ja kansallisten viranomaisten vastuulle, vaikka he pystyvätkin vastaamaan paremmin erityisiin haasteisiin. Paikallis- ja aluehallintoon vaikuttavat korkeamman hallintotason käyttöön ottamat oikeudelliset, institutionaaliset ja rahoitusvälineet ja -kehykset. Kansallisilla kehyksillä voidaan tukea mutta myös rajoittaa tiettyjä paikallistasolla toteutettavia sopeutumistoimia. Esimerkiksi veden uudelleenkäyttö voisi olla paikallisesti suosittu strategia erityisten veden niukkuuteen liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi. Tätä strategiaa saattavat haitata lainsäädännön puutteet, jotka edellyttävät kansallisen tason toimien ratkaisemista. Vastaavasti alueellisten ja kansallisten toimijoiden on tuettava pilottialueilla erittäin paikallisessa mittakaavassa testattuja hyviä käytäntöjä, jotta niitä voidaan laajentaa ja jotta niistä voi tulla tehokkaita ilmastonmuutoksen vaikutusten lieventämisessä. Lisäksi paikallisviranomaisten käynnistämien tai paikallisyhteisöjen johtamien toimien on oltava johdonmukaisia alueellisten ja kansallisten strategioiden ja suunnitelmien kanssa, ja ne on määriteltävä asianmukaisesti niiden puitteissa, myös sopeutumisen pitkän aikavälin kestävyyden varmistamiseksi. Esimerkiksi rantojen ravitsemisen ja muiden paikallisten rannikkoalueiden puolustusta koskevien sopeutumisvaihtoehtojen, joita toteutetaan lyhyen aikavälin tavoittein ja kapea-alaisesti, olisi oltava osa laajempia rannikkoalueiden yhdennetyn käytön ja hoidon suunnitelmia, jotta ne olisivat tehokkaita ja kestäviä ja jotta paikallisiin ongelmiin sovellettaisiin kokonaisvaltaista lähestymistapaa pitkällä aikavälillä.

Monitasoiseen hallintoon kuuluu myös sopeutumisen horisontaalinen koordinointi eri hallinnonalojen tai talouden alojen sidosryhmien välisen yhteistyön ja vaihdon avulla. Tarvitaan monialaista lähestymistapaa, koska ilmastonmuutokseen sopeutuminen edellyttää systeemisiä lähestymistapoja, jotka kokoavat yhteen eri toimijoiden omistamia tietoja ja joissa otetaan huomioon eri politiikan ja talouden alojen tarpeet. Esimerkiksi vesihuollosta vastaavien viranomaisten on puututtava useiden alojen niukkojen vesivarojen ristiriitaiseen käyttöön ja samalla suojeltava vettä ympäristössä biologisen monimuotoisuuden ylläpitämiseksi. Monialainen hallinto voi auttaa edistämään kaikkia osapuolia hyödyttäviä ratkaisuja, joista on monenlaista hyötyä useille aloille, minimoimaan vaikutukset luonnonvaroihin ja siten välttämään huonoa sopeutumista.

Koska ilmastonmuutoksen vaikutukset eivät tunne hallinnollisia rajoja, horisontaaliseen koordinointiin kuuluu myös naapurimaiden hallitusten välinen yhteistyö. Tämä edellyttää naapurikuntien, -alueiden ja jopa raja-alueiden maiden välistä koordinointia. Se on merkityksellinen esimerkiksi vesienhoidon ja tulvariskien torjunnan kannalta. Vesipiirit ovat vesipolitiikan puitedirektiivin ja tulvadirektiivin mukaisia tärkeimpiä hoitoyksiköitä. Eri lainkäyttöalueilla toimivia erityishallintoyksiköitä (vesipiiriviranomaiset) voidaan perustaa laatimaan vesipiirien hoitosuunnitelmia ja tulvariskien hallintasuunnitelmia niihin liittyvien direktiivien täytäntöönpanemiseksi. Tällaiset suunnitelmat edellyttävät eri kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten yhteistyötä. Kansalliset rajat ylittävien vesistöalueiden hallintorakenteita virallistetaan asteittain ja kansainvälisiä vesienhoitosuunnitelmia kehitetään yhä enemmän (COM(2019) 95 final). Esimerkiksi Savan vesistöalueella kehitettiin toimintajärjestelmä, jossa on useita välineitä, yhdessä vesistöalueeseen kuuluvien maiden sidosryhmien kanssa, jotta voidaan helpottaa koordinoitua reagointia äärimmäisiin tulviin ja saasteisiin (Savan vesistöalueen tapaustutkimus). EU:n jäsenvaltioiden raportointijärjestelmän mukaan hallinto on kuitenkin yksi merkittävimmistä esteistä vesipolitiikan puitteiden ja tulvadirektiivien täytäntöönpanossa (COM(2021) 970 final).

Mekanismit ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevan monitasoisen hallinnon toteuttamiseksi käytännössä ovat moninaisia, ja ne voivat tapahtua virallisten (esim. lailla, oikeudellisilla sopimuksilla ja sopimuksilla perustettujen) tai epävirallisten (esim. suhteiden ja luottamuksen vuoksi perustettujen) kanavien kautta. Ilmastonmuutokseen sopeutumisen kannalta merkityksellisiä esimerkkejä (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022) ovat seuraavat:

• Asiaankuuluvan politiikan ja lainsäädännön kehittäminen (mukaan lukien sopeutumisstrategiat ja -suunnitelmat). Nämä politiikat edellyttävät toimia eri hallintotasoilla ja politiikan aloilla toimivilta toimijoilta, minkä vuoksi niiden täytäntöönpano edellyttää monitasoisen hallinnon lähestymistapaa.

• Perustetaan hallitustenvälisiä elimiä, joissa on monen sidosryhmän edustus ja joihin sekä päätöksentekijät että muut asianomaiset osapuolet osallistuvat. Yleisiä esimerkkejä ovat ministeriöiden väliset työryhmät, joissa käsitellään sopeutumisen monialaista luonnetta, monisidosryhmäiset ja monitasoiset pysyvät tai väliaikaiset komiteat, konferenssit ja neuvostot. Alhaisempien hallintotasojen ottaminen mukaan päätöksentekoon on tärkeää sen varmistamiseksi, että valtiotasoa alemman tason prioriteetit otetaan huomioon ja että kaikki sidosryhmät ovat mukana edistämässä politiikan onnistunutta täytäntöönpanoa. Lisäksi voidaan perustaa uusia koordinoivia hallintoyksiköitä (erillishallintoyksiköitä, jotka ulottuvat eri lainkäyttöalueille). Niissä voidaan käsitellä kysymyksiä, jotka ylittävät lainkäyttöalueen rajat ja sopivat parhaiten uuteen analyysiasteikkoon (jokialueviranomaiset, kuntien liitto).
• Kahden- tai monenvälisten sopimusten kehittäminen hallintotasojen välillä tai eri sidosryhmien välillä. Mukana olevat instituutiot (jotka voivat jopa kuulua eri maihin) sopivat pyrkivänsä yhteiseen tavoitteeseen, joka kokoaa yhteen täydentävän tietämyksen ja vastuut. Vapaaehtoiset ympäristösopimukset ovat välineitä, joita käytetään monitasoisen hallinnon periaatteiden käytännön soveltamiseen tietyillä aloilla. Ne perustuvat vapaaehtoisuuteen, mutta ne hyväksytään virallisesti (kaikki kumppanit allekirjoittavat ne) ja ne ovat sitovia vastuun, rahoituksen ja ajoituksen osalta. Sekä julkiset että yksityiset toimijat voivat olla tällaisten sopimusten allekirjoittajia. Ne voivat olla jokisopimuksia (jokisopimukset Flanderissa, Belgiassa), kosteikkosopimuksia (esim. Contrat de delta de Camargue, Ranska) tai metsäsopimuksia (Occhito-järvi, Italia). Valtuutussopimukset tai valtuutussopimukset voivat olla muunlaisia monitasoisia sopimuksia, joissa keskushallinto valtuuttaa tai delegoi paikallisviranomaiset asteittain hoitamaan tiettyjä tehtäviä.
• Verkostoituminen muiden paikallis- ja alueviranomaisten kanssa. Osallistumalla verkostoihin, kuten kansainvälisiin temaattisen yhteistyön kehyksiin ja yhteisiin foorumeihin, voidaan löytää uusia kumppaneita ja mahdollisuuksia yhtenäisiin lähestymistapoihin sopeutumisessa kuntien ja alueiden välisen yhteistyön avulla.

Sidosryhmien osallistuminen on keskeinen tekijä, joka mahdollistaa monitasoisen hallinnon. Kaikkiin kuvausosiossa lueteltuihin monitasoisen hallinnon muotoihin sisältyy sidosryhmien osallistuminen. Osallistuvien sidosryhmien tyypit ja määrä vaihtelevat aihepiirin ja alueen koon mukaan. Osallistumisasteet ovat erilaisia (ECNL, 2016): 1) perustiedot tiedonsaannista, jotta yleisölle voidaan tiedottaa kysymyksistä, vaihtoehdoista ja ratkaisuista;  2) kuulemisprosessit, joilla varmistetaan palautteen kerääminen päätöksiin vaikuttamiseksi; ja 3) aktiivinen osallistuminen ja ratkaisujen yhteinen kehittäminen, jotta eri toimijat voivat osallistua ennakoivasti päätöksentekoprosessiin.

Kaupunkiverkostot ovat vahva tekijä, joka tukee ja edistää monitasoista hallintoa ja edistää kuntien välistä horisontaalista yhteistyötä. Mayors Adapt – Euroopan komissio käynnisti ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevan EU:n kaupunginjohtajien energia- ja ilmastosopimuksen aloitteen, jota Euroopan ympäristökeskus (EEA) tuki EU:n sopeutumisstrategian yhteydessä. Se toteutettiin osana kaupunginjohtajien energia- ja ilmastosopimusta, joka on kaupunkien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä koskeva eurooppalainen lippulaivahanke. Mayors Adapt tarjoaa paikallisviranomaisille toimintapuitteet. Se tarjoaa myös foorumin kaupunkien tiiviimmälle osallistumiselle ja verkostoitumiselle ja lisää yleistä tietoisuutta sopeutumisesta ja tarvittavista toimenpiteistä. Ilmastonmuutokseen sopeutumista koskeva EU:n missio antaa valituille Euroopan alueille ja paikallisviranomaisille mahdollisuuden saavuttaa ilmastonmuutoksen sietokyky.

Lisäksi suojelualueiden verkostot ovat avainasemassa luonnonvarojen koordinoidun hallinnoinnin tukemisessa. Ne mahdollistavat ekosysteemien ekologisen yhteyden, ylläpitävät yksilöiden tai lajien populaatioiden kykyä liikkua alueiden välillä ja tarjoavat siten kykyä sietää ilmastonmuutosta.

Tehtäessä eri hallintotasojen välisiä sopimuksia horisontaalisen ja vertikaalisen koordinoinnin mahdollistamiseksi (OECD, 2022) menestystekijöitä voivat olla muun muassa seuraavat:

• puututtava tiedon epäsymmetriaan avoimesti ja hallinnon eri tasojen välisen vuorovaikutuksen avulla;
• määrittää yhteiset tavoitteet;
• määriteltävä selkeästi osapuolten rahoitusosuudet ja varmistettava, että ne ovat vastuussa rahoitusosuuksistaan;
• määritettävä indikaattorit sovittujen tehtävien toteuttamisen arvioimiseksi;
• otettava käyttöön täytäntöönpanomekanismi, jolla sitoumuksesta tehdään uskottava (sisäinen, ulkoinen tai kolmannen osapuolen toteuttama).

Lisäksi valmiuksien kehittäminen, julkisen talouden hajauttaminen, sidosryhmien osallistuminen, ilmastotoimia koskeva paikallinen toimeksianto, tietojen keruu ja jakaminen sekä tukevat oikeudelliset kehykset ovat keskeisiä mahdollistavia edellytyksiä, jotka YK:n elinympäristö on tunnustanut paikallisen kestävän kehityksen monitasoisessa hallinnossa (UN-HABITAT, 2022). Niitä sovelletaan myös ilmastonmuutokseen sopeutumiseen.

Kullakin hallintotasolla tai yksittäisillä aloilla kehitetyt sopeutumista koskevat tiedot ja ohjeet olisi asetettava saataville koordinoidusti, esimerkiksi luomalla yksi yhteinen tietoalusta tai yhdistämällä eri olemassa olevia alustoja, jotta vältetään asiaankuuluvien tietojen hajanaisuus. Sopeutumisrahoituksen kullakin hallintotasolla olisi oltava johdonmukaista sen varmistamiseksi, että samat painopisteet otetaan huomioon (myös huonon sopeutumisen välttämiseksi). Koordinoitua toimintapoliittista raportointia eri hallintotasojen välillä kannustetaan voimakkaasti, jotta sopeutumisen edistymistä voidaan seurata johdonmukaisesti.

Oikeudellisilla kehyksillä on ratkaiseva rooli vapaaehtoisten sopimusten tekemisessä (esim. jokisopimukset, suistosopimukset, ks. tämän vaihtoehdon oikeudelliset näkökohdat). Lainsäädännön puutteiden on sitä vastoin todettu estävän samojen mekanismien täysimääräisen täytäntöönpanon. Vähäinen kiinnostus tai vähäinen tietoisuus osallistavien prosessien arvosta voi myös rajoittaa monitasoisten hallintojärjestelmien täytäntöönpanoa erityisesti tilanteissa, joissa on aiemmin sovellettu perinteisiä ylhäältä alaspäin suuntautuvia lähestymistapoja. Laitosten väliset hierarkkiset suhteet, hallitsevat viranomaiset ja jyrkkä vastuunjako eri hallintotasojen välillä estävät edelleen monitasoisten hallintoryhmien perustamisen.

Monitasoisen hallinnon puitteiden luominen voi olla aikaa vievää, varsinkin jos tämä on uusi lähestymistapa tietyillä alueilla. Päätöksenteko voidaan hajauttaa eri viranomaisten kesken, varsinkin jos selkeitä sääntöjä ei ole annettu. Se voi vaatia pidemmän ajan sopia yhteisistä tavoitteista ja ratkaisuista eri hallintotasojen välillä. Jos prosessissa kuitenkin onnistutaan löytämään yhteisiä toimia, tämän odotetaan olevan legitiimimpää ja saavan pitkäaikaista perintöä.

Sidosryhmien ja viranomaisten onnistunut kuuleminen ja koordinointi kaikilla hallinnon tasoilla edellyttää riittäviä taloudellisia ja henkilöresursseja. Niiden olisi oltava jatkuvia ja institutionalisoituja prosesseja pikemminkin tapauskohtaisia tapahtumia, joita rahoitetaan ajallisesti rajatuissa hankkeissa. Monitasoisen hallinnon mekanismeista voi aiheutua lisäkustannuksia koordinointiyksikön perustamisesta, laajojen vuoropuheluprosessien toteuttamisesta, ulkoisesta asiantuntemuksesta ja palveluista, henkilöstöön liittyvistä kuluista (uudet vakituiset tai väliaikaiset toimet) ja kokouksista.

Kaikki hallintotasot hyötyvät horisontaalisista ja vertikaalisista koordinointimekanismeista. Prosessien rahallisten hyötyjen arviointi tai kvantifiointi on erityisen haastavaa. Monitasoisella hallinnolla Valenciassa (Valencian avaruusalan yhteistyötä koskeva tapaustutkimus) odotetaan olevan monialainen vaikutus tuleviin ilmastotoimiin. Saksassa Evolving Regions -hanke osoitti, että liittovaltion, piirikuntien ja kuntien välinen yhteistyö auttoi luomaan suotuisat olosuhteet liittovaltion sopeutumislain täytäntöönpanolle paikallistasolla. Lisäksi luotiin perusta aktiiviselle ilmastonmuutokseen sopeutumiselle 100 kunnassa, joissa on lähes 2,4 miljoonaa asukasta (Maaseudun pienten kuntien vaikutusmahdollisuuksien lisääminen Nordrhein-Westfalenissa -tapaustutkimus).

Politiikkojen ja lainsäädännön kehittäminen EU:ssa on monitasoista hallintoa sinänsä, koska se edellyttää eri hallintotasojen yhteistyötä ja yhteistyötä eri alojen kanssa. Lailla voidaan luoda oikeudellisesti sitovia velvoitteita valtavirtaistaa ilmastonmuutostoimet alakohtaisiin politiikkoihin ja sisällyttää sopeutuminen kansallisiin ja alueellisiin suunnitelmiin. Lisäksi uusia hallintoelimiä perustetaan yleensä lailla, jossa selvennetään ja jaetaan vastuita hallinnon eri tasoilla.

Lainsäädännössä rajoitetaan mahdollisuutta tehdä monitasoisia vapaaehtoisia sopimuksia. TUNE UP -hankkeen (monitasoisen hallinnon edistäminen biologisen monimuotoisuuden suojelun tehostamiseksi merialueilla) ja WETNET-hankkeiden tulokset viittaavat siihen, että aina kun oikeudelliset esteet estävät mahdollisuuden tehdä oikeudellisesti sitovia monitasoisia sopimuksia, mahdollisiin ratkaisuihin voi sisältyä välivaiheiden, kuten yhteisymmärryspöytäkirjan tai yhteistyöpöytäkirjan, laatiminen. Näissä sopimuksissa ei kuitenkaan ole allekirjoittajia koskevia rahoitussitoumuksia eikä talousarviomääräyksiä, joten niiden vahvuus on pienempi kuin todellisten sopimusten (Interreg Med TUNE UP, 2021).

Monitasoisen hallinnon järjestelmien käyttöönotto voi kestää noin vuoden. Mahdollisen pysyvän koordinointielimen perustamiseen saatetaan tarvita lisäaikaa.

Ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevien hallintokehysten muutosten olisi oltava luonteeltaan pitkäaikaisia tai pysyviä, jotta varmistetaan vaikuttavuus ajan mittaan. Eri hallintotasojen ja eri alojen välisen vaihdon olisi oltava jatkuvaa suhteiden ja tietämyksen vaihdon lujittamiseksi. Uusia hallintoasetuksia voidaan jatkuvasti parantaa ja päivittää uuden tieteellisen tiedon, käytännön näytön ja lainsäädännön muutosten perusteella.