Pravedna otpornost

Ključne poruke

• Postoji jasna potreba za jačanjem aspekata pravosuđa u prilagodbi. Od lokalne do globalne razine najranjivije osobe i zajednice najviše su izložene riziku od učinaka klimatskih promjena, imaju najmanje kapaciteta za prilagodbu te je najmanje vjerojatno da će ih se saslušati, prepoznati i imati koristi od mjera prilagodbe.
• Integracijom pravosuđa u napore za prilagodbu i rješavanjem jedinstvenih potreba i ranjivosti različitih društvenih skupina tvorci politika mogu stvoriti otpornije i pravednije zajednice koje su bolje pripremljene za suočavanje s opasnostima povezanima s klimom.
• To se može postići primjenom pristupa „pravedne otpornosti”, kojim se od oblikovatelja politika i stručnjaka zahtijeva da:
• rješavanje neujednačenih učinaka klimatskih promjena;
• osigurati da pri osmišljavanju odgovora na te učinke prilagodbe pojedinci ili društvene skupine koji su već ranjivi imaju pravednu korist od tih odgovora i da nisu nerazmjerno opterećeni („nitko ne smije biti zapostavljen”).
• Pravedna otpornost ključan je element nedavnih i budućih politika EU-a povezanih s prilagodbom klimatskim promjenama, uključujući paket politika europskog zelenog plana, strategiju EU-a za prilagodbu klimatskim promjenama i strategiju EU-a za uniju pripravnosti do 2025., u kojima se naglašava potreba za širom integracijom pravosuđa u napore za prilagodbu i društvenu pripravnost.

Pravedna otpornost – prevladavanje nejednakosti u klimatskim rizicima i mjerama prilagodbe

Europa je kontinent s najbržim zagrijavanjem na planetu, a EU je krenuo na jasan put prema ugljično neutralnom gospodarstvu. Međutim, s obzirom na to da se promjene događaju već i brže nego što se očekivalo, više nije dovoljno samo ublažiti emisije CO2. Europa mora povećati svoju otpornost na klimatske promjene. Prilagodbom se također mora osigurati da nitko ne bude zapostavljen.

Klimatske promjene neopravdano utječu na socijalno ranjive skupine, kao što su starije osobe, djeca, skupine s niskim prihodima i osobe s invaliditetom. Nerazmjerno su opterećeni njezinim učincima i ne ostvaruju uvijek pravednu korist od odgovora na te učinke (ili su dodatno opterećeni tim odgovorima).

Europska agencija za okoliš (EEA), koja je prvi put uvedena kao koncept u Strategiji EU-a za prilagodbu iz 2021., poduzima mjere za pravednu otpornost kako bi oblikovatelji politika i stručnjaci:

• Smanjiti nejednak teret klimatskih rizika – određene skupine i regije nerazmjerno su pogođene klimatskim promjenama zbog neujednačene izloženosti klimatskim promjenama, postojećih ranjivosti, različitih gospodarskih i političkih sposobnosti te različitog pristupa javnim uslugama i infrastrukturi (kao što su odgovarajuće stanovanje koje štiti od poplava i ekstremnih temperatura). Izvješće Europske agencije za okoliš iz 2018. pruža dodatne uvide u nejednakosti u pogledu osjetljivosti i izloženosti klimatskim opasnostima.
• Osigurati jednakost u raspodjeli koristi (i opterećenja) prilagodbe – pri izradi odgovora na te učinke prilagodbe potrebno je osigurati da pojedinci ili društvene skupine koji su već ranjivi imaju pravednu korist od tih odgovora i da nisu nerazmjerno opterećeni („nitko ne smije biti zapostavljen”). Prilagodbene mjere i politike ne koriste nužno svima u jednakoj mjeri, a u nekim slučajevima čak mogu dovesti do „neprilagodbe”. Na primjer, ulaganja u prilagodbu (npr. zelene površine, osiguranje od poplava, lokalne mjere uštede vode ili hlađenja) kojima se ne osigurava cjenovna pristupačnost mogu isključiti kućanstva s niskim prihodima. U izvješću EEA-e za 2025. to se detaljnije istražuje, a navode se i primjeri kako se ti negativni ishodi mogu izbjeći.

Kako bi se omogućila pravda u naporima za prilagodbu, oblikovatelji politika moraju riješiti sustavna i strukturna pitanja koja produbljuju nejednakosti, s naglaskom na transformaciji temeljnih uzroka tih nepravdi. Na primjer, jedno od takvih pitanja je slaba zastupljenost marginaliziranih zajednica na forumima za donošenje odluka, što znači da se njihove potrebe ne odražavaju u politikama prilagodbe.

Za to je potreban sveobuhvatan pristup kojim se poboljšava razumijevanje nejednakog tereta klimatskih promjena i mjera prilagodbe među društvenim skupinama. Za to je potrebno usredotočiti se na aspekte pravičnosti u svim fazama planiranja, provedbe i praćenja prilagodbe, kao i na svim razinama upravljanja. Za to je potrebno posvetiti pozornost različitim dimenzijama pravedne otpornosti, posebno:

• distribucijska pravda (pravedna raspodjela resursa i opterećenja zbog učinaka klimatskih promjena i napora za prilagodbu klimatskim promjenama);
• postupovno pravosuđe (pošteni, transparentni i uključivi postupci donošenja odluka);
• priznavanje pravde (poštovanje i integracija različitih vrijednosti, kultura i perspektiva te rješavanje dubljih uzroka nepravde).

Neuspjeh u rješavanju temeljnih sustavnih nejednakosti i neosiguravanje pravednog pristupa resursima i procesima vjerojatno će pogoršati postojeće nejednakosti. To može dovesti do osjećaja nezadovoljstva i otpora promjenama, što može otežati postizanje ciljeva politike EU-a. S druge strane, uključivanje pravde u mjere prilagodbe može ih učiniti učinkovitijima i u skladu je s temeljnim vrijednostima EU-a i međunarodnim sporazumima.

Okvir politike

Od ključne je važnosti i snažan politički okvir s namjenskim mehanizmima financiranja i potpore kojima se tom stanovništvu pomaže da se prilagodi promjenjivim klimatskim uvjetima.

Sve se više prepoznaje potreba da se nikoga ne zapostavi u svim sektorima politika EU-a, među ostalim u prilagodbi klimatskim promjenama. Pravedna otpornost ključna je i za Program UN-a do 2030. i za novu strategiju EU-a za prilagodbu, kojom se provodi propis EU-a o klimi. U Strategiji se naglašava važnost pravednog i pravednog postizanja otpornosti i osmišljavanja mjera prilagodbe kako bi se uzeli u obzir socijalni aspekti, uključujući međunarodne dimenzije klimatskih rizika i prilagodbe. Obvezuje se da će Europska unija podupirati pravednu tranziciju nizom politika i programa financiranja, kao i provedbom postojećeg zakonodavstva o zapošljavanju i socijalnom zakonodavstvu.

Novije smjernice i strategije EU-a pokazuju opsežan razvoj pojma pravedne otpornosti, uključujući koncepte kao što su neprilagođenost i socijalna pravednost.

• Smjernice Europske komisije iz srpnja 2023. o strategijama i planovima prilagodbe država članica: Te smjernice, osmišljene kako bi se državama članicama pružila potpora u izradi nacionalnih planova prilagodbe, izričito uključuju načelo pravedne otpornosti, definirano kao „sprečavanje neujednačenih opterećenja i ne zapostavljanje nikoga”. U smjernicama se naglašava neprilagođenost, koja je izravno povezana s pravosudnim pitanjima, te se države članice pozivaju da prednost daju socijalno pravednim mjerama prilagodbe.
• Srpanj 2024. Političke smjernice za sljedeću Europsku komisiju za razdoblje 2024. 2029.: U tim se smjernicama naglašava važnost socijalne pravednosti u širem smislu, uz upućivanje na europski stup socijalnih prava, kao i potreba za pravednom tranzicijom. U dokumentu se klimatske promjene opisuju kao jedan od najvećih sigurnosnih rizika s kojima se Europa suočava te se poziva na jačanje otpornosti i pripravnosti na klimatske promjene.

U Europskoj procjeni klimatskih rizika (EUCRA) za 2024., Komunikaciji Europske komisije o upravljanju klimatskim rizicima i Izvješću o napretku u djelovanju u području klime za 2024. i nedavnoj strategiji EU-a za uniju pripravnosti za 2025. naglašava se potreba za strategijama prilagodbe koje daju prednost ranjivom stanovništvu i uključuju ga kako bi se osigurala šira integracija pravosuđa u napore za prilagodbu i društvenu pripravnost.

Izvor: EEA (2025.). Socijalna pravednost kao odgovor na klimatske promjene

Poboljšanje baze znanja

Iako je pojam „pravedna otpornost” relativno nov u kontekstu klimatske politike, već postoji uspostavljeno područje istraživanja o društvenim posljedicama klimatskih promjena, a baza znanja na globalnoj i europskoj razini raste.

Nekoliko izvješća posebno se bavi tom temom, i na globalnoj razini i na razini EU-a. Europska procjena klimatskih rizika za 2024. (EUCRA) pruža sveobuhvatnu procjenu glavnih klimatskih rizika s kojima se Europa suočava danas i u budućnosti. U izvješću EUCRA-e ističe se kako je nekoliko rizika od klimatskih promjena raspoređeno među različitim socijalno ugroženim pojedincima ili skupinama. Aspekti decentraliziranog pravosuđa sve se više uzimaju u obzir u planiranju prilagodbe, ali integracija postupovnog i priznatog pravosuđa i dalje je donekle nedostatna.

U 5. izvješću o procjeni Međuvladinog panela o klimatskim promjenama (AR5)  već je prepoznata nejednaka raspodjela klimatskih rizika u različitim sektorima, a u najnovijem 6. izvješću o procjeni Međuvladinog panela o klimatskim promjenama (AR6) pravosuđe se ističe kao temeljna kvaliteta prilagodbe klimatskim promjenama na svim razinama upravljanja. Konkretno, doprinosom radne skupine II. šestom izvješću o procjeni utvrđuju se načela pravosuđa koja bi trebalo uzeti u obzir pri evaluaciji mogućnosti prilagodbe.

U Osmom izvješću o gospodarskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji predstavljene su trenutačne socioekonomske i teritorijalne razlike u Europi i način na koji ih pogoršavaju učinci klimatskih promjena, što upućuje na to da bi se kohezijska politika trebala razvijati kako bi odgovorila na te izazove.

U tehničkom dokumentu ETC CA-a iz 2021. naslovljenom „Nitko ne smije biti zapostavljen” u politici i praksi u području otpornosti na klimatske promjene u Europi” istražuju se praktične posljedice „pravedne tranzicije” u kontekstu prilagodbe i otpornosti na klimatske promjene – „pravedne otpornosti”. U njemu se daje uvid u to kako uzeti u obzir aspekte pravosuđa u svim koracima ciklusa politike prilagodbe u skladu s alatom za potporu prilagodbi. U drugim proizvodima EGP-a i ETS-a koji su važni za razumijevanje pravedne otpornosti uzimaju se u obzir zdravstveni i urbani aspekti politika pravedne otpornosti.

Kratko izvješće EEA-e iz 2022. „Prema pravednoj otpornosti”: pri prilagodbi klimatskim promjenama nitko ne smije biti zapostavljen, a razmatra se kako klimatske promjene utječu na ranjive skupine i kako se ti učinci mogu spriječiti ili smanjiti pravednim mjerama prilagodbe. U njemu su predstavljeni i primjeri politika i mjera usmjerenih na pravednost iz cijele Europe. Tehnički dokument ETC CA-aiz 2023. „Prema mjerenju pravde u prilagodbi klimatskim promjenama”pridonosi operativnosti pojma pravedne otpornosti, posebno pružanjem relevantnih informacija za mjerenje napretka u pogledu pravedne otpornosti u europskom kontekstu, uključujući utvrđivanje potencijalnih pokazatelja. Izvješće Europske agencije za okoliš za 2025. „Socijalnapravednost u pripremi za klimatske promjene: kako samo otpornost može koristiti zajednicama diljem Europe” produbljuje raspravu pružanjem uvida u razinu nacionalnog i podnacionalnog napretka u pogledu integracije pravosuđa u napore za prilagodbu. Istražuje se i kako se rješava pitanje otpornosti i kako se ona provodi u četiri ključna sustava: izgrađeni okoliš, poljoprivreda i hrana, voda i promet, pojašnjavajući gdje mjere prilagodbe mogu nenamjerno pogoršati postojeće nejednakosti unutar tih sustava. Zatim se daju nadahnjujući primjeri praktičnih pristupa koji se koriste kako bi se osiguralo da nitko ne bude zapostavljen.

EEA također nastoji uzeti u obzir aspekte pravosuđa u politikama ublažavanja i prilagodbe u okviru integriranog pristupa. Na brifingu EEA-e„Istraživanje socijalnih izazova energetskih politika s niskim emisijama ugljika u Europi”aspekti prilagodbe uzimaju se u obzir u procjeni nepoštenih učinaka poreza na ugljik i energiju te analizi politika kako bi se maksimalno povećale koristi za ciljeve povezane s prilagodbom.

EU poduzima i nekoliko mjera kako bi tvorcima politika i stručnjacima pružio dodatno znanje i metodologije za provedbu politika i mjera za pravednu otpornost. Na primjer, stručna skupina za gospodarski i socijalni učinak istraživanja (ESIR) Komisiji pruža političke savjete utemeljene na dokazima o tome kako razviti pravednu i transformativnu politiku istraživanja i inovacija usmjerenu na budućnost.

U suradnji s nekoliko partnera iz EU-a i svijeta Europska komisija i EEA razvile su Europski opservatorij za klimu i zdravlje. Omogućuje pristup najrelevantnijim resursima znanja o osjetljivosti društvenih skupina na klimatske učinke i rizike povezane sa zdravljem, kao i o pravosuđu u odgovorima politika.

Pravosuđe u klimatskim politikama također je ključna tema programa Obzor 2020., posebno za ublažavanje klimatskih promjena. Kad je riječ o prilagodbi, u nekim projektima koji su u tijeku proučavaju se distribucijske posljedice klimatskih rizika i povezanih politika. Na primjer, projekt CASCADE proučava širenje klimatskih rizika na međunarodnoj razini na europska društva, procjenjujući moguće socioekonomske nedostatke. Politike su u središtu projekta NAVIGATE, u okviru kojeg se razvijaju novi integrirani modeli procjene kojima se mogu modelirati nejednakosti i procijeniti kako politike ublažavanja i prilagodbe utječu na njih. Nadalje, projektom JustNature namjeravaju se aktivirati prirodna rješenja kao alati za osiguravanje prava na zdravlje i dobrobit u sedam pilot-gradova.

Program LIFE također doprinosi proširenju baze znanja. Na primjer, projektom „Evolving regions” pružit će se praktično iskustvo u mapiranju ranjivih skupina za procjene rizika i razmatranju aspekata pravosuđa u izradi planova za prilagodbu na lokalnoj i regionalnoj razini.

Potpora financiranju i ulaganjima

EU je predan podupiranju „pravedne tranzicije” putem namjenskih programa financiranja kao što je Fond za pravednu tranziciju.

Financijska sredstva za prilagodbu dostupna su iz različitih izvora financiranja EU-a, a mnogima od njih podupire se i pravedna otpornost. Višegodišnjim financijskim okvirom za razdoblje 2021. 2027. osigurava se da su mjere prilagodbe klimatskim promjenama integrirane u sve glavne programe potrošnje EU-a, kako je predviđeno i u strategiji EU-a za prilagodbu. Osim toga, Europska komisija osigurava sredstva u okviru programa Next Generation EU (750 milijardi EUR) za oporavak od gospodarske krize povezane s epidemijom bolesti COVID-19. Programom se financiraju nacionalni planovi za oporavak i otpornost čiji je cilj radikalno preobraziti europska gospodarstva pravednom klimatskom i digitalnom tranzicijom.

Program LIFE u potpunosti je namijenjen okolišu i ima proračun od 1,9 milijardi eura za djelovanje u području klime koje uključuje prilagodbu klimatskim promjenama.

Rješavanje nejednakosti u zelenoj tranziciji također je u središtu ključnih strateških smjernica programa Obzor Europa (95,5 milijardi EUR). U skladu sa strateškim planom za razdoblje 2025. 2027. programom se putem istraživanja doprinosi stvaranju otpornijeg, konkurentnijeg, uključivijeg i demokratskijeg europskog društva. U tu će svrhu tema pravednosti u mjerama ublažavanja i prilagodbe premostiti programe rada Obzora Europa, a posebno tekući i budući pozivi na podnošenje prijedloga pridonijet će provedbi Misije za prilagodbu klimatskim promjenama, pri čemu će se pri njihovoj provedbi uzeti u obzir pravda u skladu s ciljevima Misije EU-a za prilagodbu klimatskim promjenama”.

Drugi relevantni europski programi financiranja su:

• Zajedničkom poljoprivrednom politikom (378,5 milijardi EUR) podupire se prilagodba poljoprivrednog sektora, s posebnim naglaskom na ranjivim skupinama poljoprivrednika.
• Europski socijalni fond plus (ESF+) ključni je financijski instrument za potporu najranjivijim skupinama u Europi. ESF-om se financira provedba načela europskog stupa socijalnih prava: jednake mogućnosti i pristup tržištu rada; pravedni radni uvjeti te socijalna zaštita i uključenost.
• Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) također može biti namijenjen prilagodbi i socijalnoj dimenziji prilagodbe. Prioriteti financiranja EFRR-a uključuju „zeleniju, niskougljičnu i otpornu [Europu]” te „više socijalnu”.

U studiji iz 2024. koju je naručio Odbor Europskog parlamenta za zapošljavanje i socijalna pitanja istražena su brojna dodatna sredstva dostupna za rješavanje negativnih učinaka klimatskih politika.

Potpora provedbi

Na europskoj razini pravedna otpornost integrirana je i provodi se mjerama koje proizlaze iz europske strategije za prilagodbu i drugih inicijativa EU-a.

Sporazum gradonačelnika EU-a prepoznaje sve veću potrebu da njihovi potpisnici uključe pitanja pravednosti i pravde u svoja klimatska rješenja. U smjernicama iz 2023. pod naslovom „Uključivanje pitanja pravednosti u planiranje održive energije i djelovanja u području klime (SECAP), postupci provedbe i praćenja” utvrđuju se mogućnosti u okviru planiranja, provedbe i praćenja za potpisnike da uzmu u obzir različite dimenzije pravosuđa u okviru mjera ublažavanja i prilagodbe. Osim toga, pilot-program Instrumenta za političku potporu u okviru Sporazuma za razdoblje 2022. 2023., namijenjen podupiranju napora potpisnika u prilagodbi, odabrao je samo otpornost kao jednu od četiriju ključnih tema programa.

Misija EU-a za prilagodbu klimatskim promjenama integrira pravednu otpornost u provedbu svojih ciljeva na različite načine. Cilj mu je poduprijeti najmanje 150 regija kako bi do 2030. postale otporne na klimatske promjene. Platforma za misije uspostavljena je kako bi se osigurali alati za potporu koji se razvijaju u okviru nekoliko projekata. Maladaptacija i pravosuđe središnji su koncepti za te projekte, uključujući REGILIENCE, NBRACER, DESIRMED i ARCADIA, koji se izričito bave pravednom otpornošću tako što osiguravaju da napori za prilagodbu koriste ranjivim zajednicama. Cilj je tih projekata promicanje prirodnih rješenja, pravedne raspodjele resursa i transformativnog upravljanja. Regions4Climate, Pathways2Resilience i CLIMAAX također rade na razvoju okvira za pravednu prilagodbu kojima se prednost daje ranjivim regijama i društvenim skupinama koje su najviše pogođene klimatskim promjenama. U međuvremenu, projekt AGORA posebno je usmjeren na društvenu osjetljivost na toplinu, dok će projekt FairFuture raditi na tome da se klimatska pravda uključi u program prilagodbe klimatskim promjenama.