Višerazinski i međusektorski sustavi upravljanja za prilagodbu klimatskim promjenama

Višerazinsko upravljanje odnosi se na sustav kojim se podupiru politike i donošenje odluka među nacionalnim, regionalnim i lokalnim vlastima (OECD). U višerazinskom upravljanju različite razine vlasti međusobno ovise jedna o drugoj (GIZ,2018.). To je prepoznato kao odlučujući element za postizanje višestrukih ciljeva politike, primjerice za očuvanje i obnovu prirodnih resursa (OkvirIUCN-a za upravljanje prirodnim resursima)ili za poticanje lokalnih mjera za napredak prema održivom razvoju (programUN-HABITAT). Sličan koncept uveden u znanstvenu literaturu je policentrično upravljanje, složen oblik upravljanja s više centara za donošenje odluka, koji se može ugraditi na više razina nadležnosti (npr. lokalne, državne i nacionalne). Policentrične značajke mogle bi pronaći ravnotežu iz potpuno centraliziranog i potpuno decentraliziranog upravljanja ili upravljanja u zajednici (Carlise i Gruby, 2019.).

Prilagodba je tipičan zadatak višerazinskog i međusektorskog upravljanja. U šestom izvješću o procjeni IPCC-a(sažetak za oblikovatelje politika)navodi se da je razvoj otporan na klimatske promjene omogućen kad su postupci donošenja odluka, financije i mjere integrirani na svim razinama upravljanja, u svim sektorima i u svim vremenskim okvirima. Organiziranje upravljanja među sektorima i razinama dio je ciklusa politike prilagodbe (dodatne informacije u 5. koraku alata za potporu prilagodbi klimatskim promjenama i ADAPT-u) kako bi se osigurala učinkovita, dosljedna i kontinuirana provedba mjera prilagodbe. Uključuje vertikalnu i horizontalnu koordinaciju.

Kad je riječ o vertikalnoj koordinaciji, nacionalne vlade pri prilagodbi klimatskim promjenama oslanjaju se na regionalne i lokalne vlasti kako bi nacionalne klimatske strategije pretočile u mjere. S druge strane, donositelji odluka na lokalnoj razini, iako sposobniji za rješavanje specifičnih izazova, možda nemaju ovlasti za rješavanje složenih situacija za koje su odgovorna regionalna i nacionalna tijela. Na lokalne i regionalne vlasti utječu pravni, institucionalni i financijski instrumenti i okviri koje su uspostavile više razine upravljanja. Nacionalnim okvirima mogu se poduprijeti, ali i ograničiti određene mjere prilagodbe koje se poduzimaju na lokalnoj razini. Na primjer, ponovna uporaba vode mogla bi biti lokalno omiljena strategija za suočavanje s posebnim problemima nestašice vode. Ta bi strategija mogla biti otežana zbog nedostataka u zakonodavstvu koji zahtijevaju rješavanje intervencija na nacionalnoj razini. Slično tome, regionalni i nacionalni akteri trebaju podupirati dobre prakse koje se ispituju u pilot-područjima na vrlo lokalnoj razini kako bi se proširile i postale učinkovite u ublažavanju učinaka klimatskih promjena. Osim toga, mjere koje pokreću lokalna tijela ili koje vode lokalne zajednice moraju biti usklađene s regionalnim i nacionalnim strategijama i planovima te ih na odgovarajući način oblikovati, među ostalim kako bi se osigurala dugoročna održivost prilagodbe. Na primjer, prehrana plaža i druge mogućnosti prilagodbe lokalne obalne obrane, koje se provode s kratkoročnim ciljevima i uskim područjima primjene, trebale bi biti dio opsežnijih integriranih planova upravljanja obalnim područjem kako bi bile učinkovite i održive, uz primjenu holističkog pristupa lokalnim problemima u dugoročnoj perspektivi.

Višerazinsko upravljanje uključuje i horizontalnu koordinaciju prilagodbe putem suradnje i razmjene između različitih vladinih odjela ili dionika iz različitih gospodarskih sektora. Potreban je međusektorski pristup jer prilagodba klimatskim promjenama zahtijeva sustavne pristupe kojima se objedinjuje znanje u vlasništvu različitih aktera i uzimaju u obzir potrebe različitih političkih i gospodarskih sektora. Na primjer, tijela nadležna za upravljanje vodama moraju se baviti proturječnim upotrebama oskudnih vodnih resursa iz nekoliko sektora, uz istodobno očuvanje vode u okolišu kako bi se održala biološka raznolikost. Međusektorsko upravljanje može pomoći u promicanju rješenja od kojih svi imaju koristi i koja imaju višestruke koristi za više sektora, čime se učinci na prirodne resurse svode na najmanju moguću mjeru, a time i izbjegava neprilagođenost.

Budući da učinci klimatskih promjena ne prepoznaju administrativne granice, horizontalna koordinacija uključuje i suradnju među susjednim vladama. To uključuje koordinaciju između susjednih općina, regija, pa čak i zemalja u prekograničnim područjima. Relevantan je, na primjer, za upravljanje vodama u riječnim slivovima i za rješavanje rizika od poplava. Područja riječnih slivova glavne su jedinice upravljanja u skladu s Okvirnom direktivom o vodama i Direktivom o poplavama. Za pripremu planova upravljanja riječnim slivovima (RBMP) i planova upravljanja rizicima od poplava (FRMP) za provedbu povezanih direktiva mogu se uspostaviti jedinice za upravljanje posebnim namjenama (tijela okruga riječnih slivova) koje djeluju u različitim jurisdikcijama. Takvi planovi zahtijevaju suradnju različitih nacionalnih, regionalnih i lokalnih tijela. Kad je riječ o riječnim slivovima koji prelaze nacionalne granice, upravljačke strukture postupno se formaliziraju, a međunarodni planovi upravljanja riječnim slivovima sve se više razvijaju (COM(2019) 95 final). Na primjer, u slivu rijeke Save razvijen je operativni sustav s nekoliko alata u zajedničkom naporu dionika iz zemalja koje su dio bazena kako bi se olakšao koordinirani odgovor na ekstremne poplave i onečišćenja (studijaslučaja sliva rijeke Save). Neovisno o tome, prema sustavu izvješćivanja država članica EU-a, upravljanje je dovelo do jedne od najvažnijih prepreka (COM(2021)970 final)pri provedbi Okvirne direktive o vodama i Direktive o poplavama.

Mehanizmi za provedbu višerazinskog upravljanja za prilagodbu klimatskim promjenama u praksi višestruki su i mogu se odvijati putem formalnih (npr. uspostavljenih zakonom, pravnim ugovorima i sporazumima) ili neformalnih (npr. zbog odnosa i povjerenja) kanala. Primjeri (OECD, 2022., UN-HABITATS, 2022.)relevantni za prilagodbu klimatskim promjenama su:

• Razvoj relevantnih politika i zakonodavstva (uključujući strategije i planove prilagodbe). Te politike zahtijevaju djelovanje aktera koji rade na različitim razinama vlasti i u različitim sektorima politika. Stoga je za njihovu provedbu potreban pristup višerazinskog upravljanja.

• Osnivanje međuvladinih tijela s višedioničkim predstavništvima koja uključuju donositelje odluka i druge zainteresirane strane. Uobičajeni su primjeri međuministarske radne skupine koje se bave međusektorskom prirodom prilagodbe, stalnim ili privremenim odborima, konferencijama i vijećima s više dionika i na više razina. Uključivanje nižih razina vlasti u donošenje politika važno je kako bi se osiguralo da se uzmu u obzir podnacionalni prioriteti i da su svi dionici uključeni kako bi doprinijeli uspješnoj provedbi politike. Mogu se osnovati i nove koordinacijske upravljačke jedinice (upravljačke jedinice posebne namjene koje djeluju u različitim jurisdikcijama). Mogu se baviti pitanjima koja nadilaze granice nadležnosti i koja najbolje odgovaraju novim razmjerima analize (tijela riječnih slivova, unija općina).
• Razvoj bilateralnih ili multilateralnih sporazuma između razina vlasti ili između različitih dionika. Uključene institucije (koje čak mogu pripadati različitim zemljama) suglasne su slijediti zajednički cilj, povezujući komplementarno znanje i odgovornosti. Dobrovoljni ugovori ili sporazumi u području okoliša alati su koji se upotrebljavaju za praktičnu primjenu načela višerazinskog upravljanja na određena područja. Uspostavljaju se na dobrovoljnoj osnovi, ali su formalno usvojeni (potpisuju ih svi partneri) i obvezujući u pogledu odgovornosti, financiranja i rokova. I javni i privatni subjekti mogu biti potpisnici takvih ugovora. To mogu biti ugovori o rijekama u Flandriji (Belgija), ugovori o močvarnim područjima (npr. Contrat de delta de Camargue (Francuska)) ili ugovori o šumama (Occhito Lake, Italija). Ugovori o ovlaštenju ili ugovori o delegiranju mogu biti drugi oblici višerazinskih sporazuma u kojima središnja uprava postupno ovlašćuje ili delegira lokalna tijela za izvršavanje određenih zadaća.
• Umrežavanje s drugim lokalnim i regionalnim vlastima. Sudjelovanje u mrežama kao što su međunarodni okviri tematske suradnje i zajedničke platforme može omogućiti pronalaženje novih partnera i prilika za usklađene pristupe prilagodbi putem međuopćinske i međuregionalne suradnje.