Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodást célzó többszintű és ágazatközi irányítási rendszerek

A többszintű kormányzás azt a rendszert jelenti, amely támogatja a nemzeti, regionális és helyi önkormányzatok közötti szakpolitikákat és döntéshozatalt (OECD). A többszintű kormányzásban a különböző kormányzati szintek kölcsönösen függenek egymástól (GIZ, 2018). Ezt számos szakpolitikai célkitűzés elérésének meghatározó elemeként ismerik el, például a természeti erőforrások megőrzése és helyreállítása (aTermészetvédelmi Világszövetség természeti erőforrásokkal kapcsolatos irányítási kerete)vagy a fenntartható fejlődés irányába történő előrelépést célzó helyi intézkedések előmozdítása (UN-HABITATprogram)tekintetében. A tudományos szakirodalomban bevezetett hasonló fogalom a többközpontú kormányzás, a kormányzás összetett formája, amely több döntéshozatali központtal rendelkezik, és amely több joghatósági szinten (pl. helyi, állami és nemzeti) is beágyazható. A policentrikus jellemzők képesek lehetnek megtalálni az egyensúlyt a teljesen központosított és teljesen decentralizált vagy közösségi alapú kormányzásból (Carlise és Gruby, 2019).

Az alkalmazkodás tipikus többszintű és ágazatközi irányítási feladat. Az IPCC 6. értékelő jelentése (összefoglalóa politikai döntéshozók számára)megállapítja, hogy az éghajlatváltozás hatásaival szemben reziliens fejlődés akkor lehetséges, ha a döntéshozatali folyamatok, a finanszírozás és az intézkedések az irányítási szintek, ágazatok és időkeretek között integrálódnak. Az ágazatok és szintek közötti irányítás megszervezése az alkalmazkodási szakpolitikai ciklus részét képezi (további információk a Climate-ADAPT alkalmazkodást támogató eszközének 5. lépésében) az alkalmazkodási intézkedések hatékony, koherens és folyamatos végrehajtásának biztosítása érdekében. Ez magában foglalja a vertikális és horizontális koordinációt.

Ami a vertikális koordinációt illeti, az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás kezelése során a nemzeti kormányok a regionális és helyi önkormányzatokra támaszkodnak a nemzeti éghajlat-politikai stratégiák intézkedésekké alakításában. Ezzel szemben előfordulhat, hogy a helyi szintű döntéshozók – bár jobban alkalmasak a konkrét kihívások kezelésére – nem rendelkeznek hatáskörrel a regionális és nemzeti hatóságok felelősségi körébe tartozó összetett helyzetek megoldására. A helyi és regionális önkormányzatokat a magasabb kormányzati szintek által létrehozott jogi, intézményi és pénzügyi eszközök és keretek befolyásolják. A nemzeti keretek támogathatnak, de korlátozhatnak is bizonyos helyi szintű alkalmazkodási intézkedéseket. Például a víz újrafelhasználása helyileg előnyben részesített stratégia lehet a vízhiánnyal kapcsolatos konkrét problémák kezelésére. Ezt a stratégiát akadályozhatják a nemzeti szintű beavatkozásokat szükségessé tevő jogszabályi hiányosságok. Hasonlóképpen, a kísérleti területeken nagyon helyi szinten tesztelt bevált gyakorlatokat a regionális és nemzeti szereplőknek támogatniuk kell ahhoz, hogy bővüljenek és hatékonyak legyenek az éghajlatváltozás hatásainak enyhítésében. Ezenkívül a helyi hatóságok által kezdeményezett vagy a helyi közösségek által vezetett intézkedéseknek összhangban kell lenniük a regionális és nemzeti stratégiákkal és tervekkel, és megfelelően be kell épülniük azokba, az alkalmazkodás hosszú távú fenntarthatóságának biztosítása érdekében is. Például a tengerpartok táplálásának és más helyi partvédelmi alkalmazkodási lehetőségeknek, amelyeket rövid távú célkitűzésekkel és szűk alkalmazási körrel hajtanak végre, a tengerparti övezetek nagyobb léptékű integrált kezelési terveinek részét kell képezniük, hogy hatékonyak és fenntarthatóak legyenek, és hosszú távon holisztikus megközelítést alkalmazzanak a helyi problémákra.

A többszintű kormányzás magában foglalja az alkalmazkodás horizontális koordinációját is a különböző kormányzati szervek vagy a különböző gazdasági ágazatok érdekelt felei közötti együttműködés és információcsere révén. Ágazatközi megközelítésre van szükség, mivel az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodáshoz rendszerszintű megközelítésekre van szükség, amelyek összefogják a különböző szereplők birtokában lévő ismereteket, és figyelembe veszik a különböző szakpolitikai és gazdasági ágazatok igényeit. A vízgazdálkodásért felelős hatóságoknak például foglalkozniuk kell a több ágazatból származó szűkös vízkészletek egymásnak ellentmondó felhasználásával, miközben a biológiai sokféleség fenntartása érdekében meg kell őrizniük a környezetben lévő vizet is. Az ágazatközi kormányzás elősegítheti a több ágazat számára többszörös előnyökkel járó, mindenki számára előnyös megoldások előmozdítását, minimalizálva a természeti erőforrásokra gyakorolt hatásokat, és ezáltal elkerülve a helytelen alkalmazkodást.

Mivel az éghajlatváltozás hatásai nem ismerik el a közigazgatási határokat, a horizontális koordináció magában foglalja a szomszédos kormányok közötti együttműködést is. Ez magában foglalja a szomszédos települések, régiók, sőt a határokon átnyúló területek országai közötti koordinációt. Releváns például a vízgyűjtők vízgazdálkodása és az árvízkockázatok kezelése szempontjából. A vízgyűjtő kerületek a víz-keretirányelv és az árvízvédelmi irányelv szerinti fő gazdálkodási egységek. A kapcsolódó irányelvek végrehajtása érdekében a vízgyűjtő-gazdálkodási tervek (RBMP) és az árvízkockázat-kezelési tervek (FRMP) elkészítésére a joghatóságokon átívelő különleges célú irányítási egységek (vízgyűjtő kerületi hatóságok) hozhatók létre. Az ilyen tervekhez különböző nemzeti, regionális és helyi hatóságok együttműködésére van szükség. A nemzeti határokat átlépő vízgyűjtők esetében fokozatosan formalizálják az irányítási struktúrákat, és egyre inkább fejlesztik a nemzetközi vízgyűjtő-gazdálkodási terveket (COM(2019) 95 final). Például a Száva folyó medencéjében a medencében részt vevő országok érdekelt felei közös erőfeszítéssel több eszközzel rendelkező operatív rendszert dolgoztak ki a szélsőséges áradásokra és szennyezési eseményekre való összehangolt reagálás megkönnyítése érdekében (aSzáva folyó medencéjének esettanulmánya). Mindazonáltal az uniós tagállamok jelentéstételi rendszere szerint a vízügyi keretirányelv és az árvízvédelmi irányelvek végrehajtása során az irányítás jelentette az egyik legjelentősebb akadályt (COM(2021)970 final).

Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodást célzó többszintű kormányzás gyakorlati megvalósítására szolgáló mechanizmusok sokrétűek, és formális (pl. törvény, jogi szerződések és megállapodások által létrehozott) vagy informális (pl. kapcsolatok és bizalom miatt) csatornákon keresztül valósulhatnak meg. Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás szempontjából releváns példák (OECD, 2022, UN-HABITATS, 2022):

• A vonatkozó szakpolitikák és jogszabályok kidolgozása (beleértve az alkalmazkodási stratégiákat és terveket). Ezek a szakpolitikák különböző kormányzati szinteken és szakpolitikai ágazatokban tevékenykedő szereplők fellépését igénylik. Következésképpen végrehajtásuk többszintű kormányzási megközelítést igényel.

• Kormányközi szervek létrehozása több érdekelt fél képviseletével, mind a döntéshozók, mind más érdekelt felek bevonásával. Általános példák erre az alkalmazkodás horizontális jellegével foglalkozó minisztériumközi munkacsoportok, a több érdekelt felet tömörítő és többszintű állandó vagy ideiglenes bizottságok, konferenciák és tanácsok. Az alacsonyabb kormányzati szintek bevonása a szakpolitikai döntéshozatalba fontos annak biztosítása érdekében, hogy figyelembe vegyék a szubnacionális prioritásokat, és hogy valamennyi érdekelt fél részt vegyen a szakpolitika sikeres végrehajtásában. Új koordináló irányítási egységek (joghatóságokon átívelő, különleges célú irányítási egységek) is létrehozhatók. Olyan kérdésekkel foglalkozhatnak, amelyek túlmutatnak a joghatóság határain, és a legjobban illeszkednek az elemzés új skálájához (vízgyűjtő hatóságok, települések szövetsége).
• Két- vagy többoldalú megállapodások kidolgozása a kormányzati szintek vagy a különböző érdekelt felek között. Az érintett intézmények (amelyek akár különböző országokhoz is tartozhatnak) megállapodnak abban, hogy közös célt követnek, amely összefogja az egymást kiegészítő ismereteket és felelősségi köröket. Az önkéntes környezetvédelmi szerződések vagy megállapodások olyan eszközök, amelyeket a többszintű kormányzás elveinek konkrét területeken történő gyakorlati alkalmazására használnak. Ezek önkéntes alapon jönnek létre, de hivatalosan elfogadottak (minden partner aláírja), és kötelezőek a felelősség, a finanszírozás és az időzítés tekintetében. Az ilyen szerződések aláírói lehetnek állami és magánszereplők is. Ezek lehetnek folyami szerződések Flandriában (Belgium), vizes élőhelyekre vonatkozó szerződések (pl. Contrat de delta de Camargue, Franciaország) vagy erdészeti megállapodások (Occhito-tó, Olaszország). A felhatalmazási vagy hatáskör-átruházási szerződések lehetnek a többszintű megállapodások egyéb formái is, amelyek esetében a helyi hatóságokat a központi közigazgatás fokozatosan felhatalmazza vagy átruházza bizonyos feladatok elvégzésére.
• Hálózatépítés más helyi és regionális önkormányzatokkal. Az olyan hálózatokban való részvétel, mint a nemzetközi tematikus együttműködési keretek és a közös platformok, lehetővé teheti új partnerek és lehetőségek felkutatását az alkalmazkodás összehangolt megközelítésére a települések és régiók közötti együttműködés révén.