Bara seigla

Lykilskilaboð

• Það er ljóst þörf á að auka réttlætissjónarmið í aðlögun. Frá staðbundnu til hnattræns mælikvarða eru viðkvæmasta fólkið og samfélögin í mestri hættu vegna áhrifa loftslagsbreytinga, hafa minnstu getu til að aðlagast og eru minnst líkleg til að heyrast, viðurkenna og njóta góðs af aðlögunaraðgerðum.
• Með því að samþætta réttlætið í aðlögunarviðleitni og takast á við einstakar þarfir og veikleika mismunandi þjóðfélagshópa geta stefnumótendur skapað þolnari og réttlátari samfélög sem eru betur í stakk búin til að takast á við loftslagstengdar hættur.
• Þetta er hægt að gera með því að beita „réttstöðugri seiglu“ nálgun sem krefst þess að stefnumótendur og sérfræðingar:
• taka á ójöfnum áhrifum loftslagsbreytinga,
• ganga úr skugga um að við þróun aðlögunarviðbragða við þessum áhrifum njóti einstaklingar eða þjóðfélagshópar, sem þegar eru berskjaldaðir, sanngjarns ávinnings af þessum viðbrögðum og séu ekki í óhóflegu álagi ("enginn skilinn eftir").
• Bara viðnámsþróttur er lykilatriði í nýlegum og væntanlegum stefnumálum ESB sem tengjast aðlögun að loftslagsbreytingum, þar á meðal evrópskum grænum samningi, aðlögunaráætlun ESB og viðbúnaðarsamvinnuáætlun ESB 2025 þar sem lögð er áhersla á nauðsyn þess að réttlæti verði samþætt í víðara samhengi í viðleitni til aðlögunar og samfélagslegs viðbúnaðar.

Bara seiglu - sigrast á ójöfnuði í loftslagsáhættu og aðlögunaraðgerðum

Evrópa er hraðasta álfan á jörðinni og ESB hefur lagt af stað á skýra leið í átt að kolefnishlutlausu hagkerfi. Hins vegar, þar sem breytingar eru að gerast nú þegar og hraðar en búist var við, nægir það ekki lengur einfaldlega til að draga úr losun koltvísýrings. Evrópa verður að auka viðnámsþrótt sinn gegn loftslagsbreytingum. Við aðlögun verður það einnig að tryggja að enginn sé skilinn eftir.

Samfélagslega viðkvæmir hópar, svo sem eldra fólk, börn, tekjulágir hópar og fatlað fólk, verða fyrir óþarflega miklum áhrifum af loftslagsbreytingum. Þær eru óhóflega byrðar vegna áhrifa þeirra og njóta ekki alltaf sanngjarns ávinnings af (eða eru byrðar enn frekar vegna) aðlögunarviðbragða við þessum áhrifum.

Umhverfisstofnun Evrópu (EEA) er fyrst kynnt sem hugtak í aðlögunaráætlun ESB fyrir árið 2021 og tekur Just Resilience til að meina að stefnumótendur og sérfræðingar:

• Draga úr ójafnri byrði vegna loftslagsáhættu – Tilteknir hópar og svæði verða fyrir óhóflegum áhrifum af loftslagsbreytingum vegna ójafnra váhrifa af völdum loftslagsbreytinga, veikleika sem fyrir eru, mismunandi efnahagslegrar og pólitískrar getu sem og mismunandi aðgangs að opinberri þjónustu og innviðum (s.s. fullnægjandi húsnæðisvernd gegn flóðum og öfgafullu hitastigi). EEA skýrsla 2018 veitir frekari innsýn í ójöfnuð í varnarleysi og útsetningu fyrir loftslagshættum.
• Tryggja skal eigið fé í dreifingu ávinnings (og byrða) af aðlögun - Við þróun aðlögunarviðbragða við þessum áhrifum er nauðsynlegt að ganga úr skugga um að einstaklingar eða þjóðfélagshópar, sem þegar eru viðkvæmir, njóti sanngjarns ávinnings af þessum viðbrögðum og séu ekki íþyngjandi ("að skilja engan eftir"). Aðlögunarráðstafanir og stefnur eru ekki endilega öllum til hagsbóta í sama mæli og geta í sumum tilvikum jafnvel leitt til „aðlögunar“. Til dæmis geta aðlögunarfjárfestingar (t.d. græn svæði, flóðatryggingar, staðbundnar vatnssparnaðar- eða kælingarráðstafanir) sem tryggja ekki viðráðanlegt verð útilokað tekjulág heimili. Í skýrslu Umhverfisstofnunar Evrópu 2025 er þetta skoðað nánar og einnig er hægt að deila dæmum um hvernig hægt er að forðast þessar neikvæðu niðurstöður.

Til að gera réttlæti kleift í aðlögunarviðleitni þurfa stefnumótendur að takast á við kerfislæg og skipulagsleg mál sem viðhalda ójöfnuði, með áherslu á að umbreyta undirliggjandi orsökum þessa óréttlætis. Til dæmis, eitt slíkt mál er veik framsetning jaðarsettra samfélaga á ákvarðanatökuvettvangi, sem merkir að þarfir þeirra endurspeglast ekki í aðlögunarstefnum.

Þetta krefst yfirgripsmikillar nálgunar sem eykur skilning á ójafnri byrði loftslagsbreytinga og aðlögunarráðstafana meðal þjóðfélagshópa. Það krefst áherslu á eiginfjárþætti á öllum stigum aðlögunaráætlana, framkvæmdar og eftirlits, svo og á öllum stjórnunarstigum. Og það krefst þess að athygli sé lögð á mismunandi víddir bara seiglu, sérstaklega:

• réttlæti til dreifingar (rétt skipting auðlinda og byrðar vegna loftslagsáhrifa og aðlögunaraðgerða),
• réttarfar í málsmeðferð (sanngjarnt, gagnsætt ákvarðanatökuferli fyrir alla),
• Viðurkenning réttlæti ( virða og samþætta fjölbreytt gildi, menningu og sjónarmið og takast dýpri orsakir óréttlæti).

Ef ekki er brugðist við undirliggjandi kerfislægum ójöfnuði og ekki tryggt sanngjarnan aðgang að auðlindum og ferlum er líklegt að núverandi ójöfnuður versni. Þetta getur leitt til óánægju og mótstöðu gegn breytingum, bæði sem getur gert það erfiðara að ná stefnumarkmiðum ESB. Hins vegar getur innlimun réttlætis í aðlögunarráðstafanir gert þær skilvirkari og er í samræmi við grunngildi ESB og alþjóðasamninga.

Rammi um stefnumótun

Öflugur stefnurammi með sérstöku fjármögnunar- og stuðningsfyrirkomulagi sem hjálpar þessum íbúum að aðlagast breyttum loftslagsskilyrðum er einnig nauðsynlegur.

Aukin viðurkenning er á þörfinni fyrir að „skilja engan eftir“ í öllum stefnugeirum ESB, ekki síst í loftslagsaðlögun. Bara seiglu er miðpunktur bæði heimsmarkmiða Sameinuðu þjóðanna 2030 og nýja aðlögunaráætlun ESB, sem innleiðir loftslagslög ESB. Í áætluninni er lögð áhersla á mikilvægi þess að ná seiglu á sanngjarnan og sanngjarnan hátt og að aðlögunarráðstafanir séu hannaðar til að taka tillit til félagslegra þátta, þ.m.t. alþjóðlegra þátta í loftslagsáhættu og aðlögun. Það skuldbindur Evrópusambandið til að styðja aðeins umskipti með ýmsum stefnum og fjármögnunarkerfum, svo og með því að framfylgja gildandi atvinnu- og félagsmálalöggjöf.

Nýlegar viðmiðunarreglur og áætlanir ESB sýna fram á víðtæka þróun hugmyndarinnar um bara seiglu, þar á meðal hugtök eins og maladaptation og félagslega sanngirni.

• Viðmiðunarreglur EB frá 2023. júlí 2023 um aðlögunaráætlanir og -áætlanir aðildarríkjanna: Þessar viðmiðunarreglur, sem ætlað er að styðja aðildarríkin við gerð landsbundinna aðlögunaráætlana sinna, fela ótvírætt í sér meginregluna um réttláta viðnámsþrótt, skilgreind sem "koma í veg fyrir ójafnar byrðar og skilja engan eftir". Í viðmiðunarreglunum er lögð áhersla á maladaptation, sem tengist beint dómsmálum, þar sem aðildarríkin eru hvött til að setja félagslega sanngjarnar aðlögunarráðstafanir í forgang.
• Júlí 2024 Pólitískar viðmiðunarreglur fyrir næstu framkvæmdastjórn Evrópusambandsins 2024-2029: Þessar viðmiðunarreglur leggja áherslu á mikilvægi félagslegrar sanngirni í víðara samhengi, vísa til Evrópustoðar félagslegra réttinda, auk þess sem þörf er á réttlátum umskiptum. Skjalið lýsir loftslagsbreytingum sem einni mestu öryggisáhættu sem Evrópa stendur frammi fyrir og kallar á aukna viðnámsþrótt og viðbúnað í loftslagsmálum.

The 2024 European Climate Risk Assessment (EUCRA), orðsendingu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins 2024 um stjórnun loftslagsáhættu og framvinduskýrslu loftslagsaðgerða og nú síðast áætlun ESB um viðbúnað árið 2025 leggur áherslu á þörfina fyrir aðlögunaráætlanir sem forgangsraða og fela í sér viðkvæma íbúa til að tryggja að réttlæti sé samþætt í víðara samhengi í viðleitni til aðlögunar og samfélagslegs viðbúnaðar.

Heimild: EES (2025). Samfélagsleg sanngirni í viðbrögðum við loftslagsbreytingum

Umbætur á þekkingargrunni

Þrátt fyrir að hugtakið "Just Resilience" sé tiltölulega nýtt í landslagi loftslagsstefnunnar er þegar til staðar rótgróið rannsóknasvið um félagsleg áhrif loftslagsbreytinga og þekkingargrunnur á heimsvísu og evrópskum vettvangi fer vaxandi.

Nokkrar skýrslur fjalla sérstaklega um efnið, bæði á heimsvísu og á vettvangi ESB. Evrópska loftslagsáhættumatið (European Climate Risk Assessment, EUCRA) frá 2024 veitir yfirgripsmikið mat á helstu loftslagsáhættum sem Evrópa stendur frammi fyrir í dag og í framtíðinni. Í skýrslu EUCRA er lögð áhersla á hvernig mismunandi áhættum vegna loftslagsbreytinga er dreift til ólíkra félagslega viðkvæmra einstaklinga eða hópa. Dreifingarþættir réttlætis eru í auknum mæli skoðaðir í aðlögunaráætlunum, en samþætting málsmeðferðar og viðurkenningar réttlætis er enn nokkuð fjarverandi.

Í 5. matsskýrslu milliríkjanefndarinnar um loftslagsbreytingar (AR5)  er nú þegar viðurkennt að ójöfn dreifing áhættu í loftslagsmálum á mismunandi sviðum og í nýjustu 6. matsskýrslu milliríkjanefndarinnar um loftslagsbreytingar (AR6) er lögð áhersla á réttlæti sem kjarnagæði loftslagsaðlögunar á öllum stjórnunarstigum. Einkum er í framlagi vinnuhóps II til AR6 gerð grein fyrir meginreglum um réttlæti sem taka skal tillit til við mat á aðlögunarmöguleikum.

Áttunda skýrslan um efnahagslega, félagslega og svæðisbundna samheldni sýnir núverandi félagslegt og efnahagslegt og svæðisbundið misræmi í Evrópu og hvernig það versnar vegna áhrifa loftslagsbreytinga, sem gefur til kynna að samheldnistefna ætti að þróast til að bregðast við þessum áskorunum.

The 2021 ETC CA Technical paper ‘Leaving No One Behind’ in Climate Resilience Policy and Practice in Europe’ explores the practical implications of the ‘just transition’ in the context of adaptation and climate resilience - ‘just resilience’. Það veitir innsýn í hvernig á að íhuga réttlætisþætti í öllum skrefum aðlögunarstefnunnar samkvæmt aðlögunarstuðningstækinu. Aðrar vörur EEA og ETC CA sem eru mikilvægar til að skilja bara seiglu íhuga heilsu og þéttbýli tengda þætti bara seiglu stefnu.

Kynning EEA 2022 í átt að „bara seiglu“: Í því hvernig loftslagsbreytingar hafa áhrif á viðkvæma hópa og hvernig hægt er að koma í veg fyrir þessi áhrif eða draga úr þeim með réttlátum aðlögunaraðgerðum. Það sýnir einnig dæmi um sanngirnismiðaðar stefnur og ráðstafanir alls staðar að úr Evrópu. Í tækniskjali ETC CA frá 2023 „TowardsMeasuring Justice in Climate Change Adaptation“er stuðlað að því að hugmyndin um réttlátan viðnámsþrótt verði tekin í notkun, einkum með því að veita viðeigandi upplýsingar til að mæla framvindu viðnámsþrótt í Evrópu, þ.m.t. að greina hugsanlega vísa. Skýrsla Umhverfisstofnunar Evrópu 2025 „Félagslegsanngirni í undirbúningi fyrir loftslagsbreytingar: hvernig viðnámsþróttur getur gagnast samfélögum um alla Evrópu„dýpkar umræðuna með því að veita innsýn í framvindu mála á landsvísu og á landsvísu að því er varðar aðlögun réttlætis að aðlögunaraðgerðum. Það kannar einnig hvernig bara seiglu er beint og hrint í framkvæmd í fjórum lykilkerfum: byggð umhverfi, landbúnað og matvæli, vatn og flutninga og varpa ljósi á hvar aðlögunarráðstafanir geta óvart gert núverandi ójöfnuð verri innan þessara kerfa. Ævintýraleg dæmi eru síðan gefin um hagnýtar aðferðir sem eru notaðar til að tryggja að enginn sé skilinn eftir.

EEA miðar einnig að því að takast á við umfjöllun um réttlætisþætti í mildunar- og aðlögunarstefnu í samþættri nálgun. Í samantekt EEA „Exploringthe social challenges of low-carbon energy policies in Europe“ er tekið tillit til aðlögunarþátta við mat á ósanngjörnum áhrifum kolefnis-og orkuskatta og stefnugreiningar til að hámarka ávinninginn af aðlögunartengdum markmiðum.

ESB grípur einnig til nokkurra aðgerða til að hjálpa til við að veita stefnumótendum og sérfræðingum frekari þekkingu og aðferðafræði til að hrinda í framkvæmd réttlátri seiglustefnu og ráðstöfunum. Til dæmis veitir sérfræðingahópurinn um efnahagsleg og félagsleg áhrif rannsókna (ESIR) framkvæmdastjórninni gagnreynda stefnuráðgjöf um hvernig eigi að þróa sanngjarna, framsýna og umbreytandi stefnu í rannsóknum og nýsköpun.

Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins og EEA hafa, í samstarfi við nokkra samstarfsaðila ESB og á heimsvísu, þróað Evrópsku loftslags- og heilsuathugunarstöðina. Það veitir aðgang að mestu viðeigandi þekkingarauðlindum um varnarleysi félagslegra hópa gagnvart heilsufarslegum loftslagsáhrifum og áhættum sem og réttlæti í stefnumótandi viðbrögðum.

Réttlæti í loftslagsstefnum er einnig lykilatriði í Horizon 2020 áætluninni, einkum til að draga úr loftslagsbreytingum. Hvað aðlögun varðar eru sum yfirstandandi verkefni að rannsaka dreifingaráhrif loftslagsáhættu og tengdrar stefnu. Til dæmis kannar CASCADE verkefnið útbreiðslu loftslagsáhættu á alþjóðavettvangi á evrópskum samfélögum og metur hugsanlegan félagslegan og hagrænan galla. Stefnur eru í brennidepli NAVIGATE verkefnisins, sem þróar nýjar samþættar matslíkön sem geta líkt eftir ójöfnuði og metið hvernig mildunar- og aðlögunarstefnur hafa áhrif á þá. Ennfremur hyggst JustNature verkefnið virkja náttúrulegar lausnir sem verkfæri til að tryggja rétt til heilsu og vellíðan í sjö tilraunaborgum.

LIFE-áætlunin  stuðlar einnig að því að víkka út þekkingargrunninn. Til dæmis mun verkefnið Þróunarsvæði veita hagnýta reynslu af kortlagningu viðkvæmra hópa fyrir áhættumat og umfjöllun um réttlætisþætti í vegagerð sveitarfélaga og svæða.

Stuðningur við fjármögnun og fjárfestingar

ESB skuldbindur sig til að styðja við „bara umskipti“ með sérhæfðum fjármögnunaráætlunum eins og Sjóðnum fyrir réttláta umbreytingu.

Aðlögunarfjármögnun er fáanleg frá ýmsum fjármögnunarleiðum ESB og margir þeirra styðja einnig bara seiglu. Fjárhagsramminn til margra ára 2021-2027 tryggir að aðgerðir vegna loftslagsaðlögunar hafi verið felldar inn í allar helstu útgjaldaáætlanir ESB, eins og einnig er gert ráð fyrir í aðlögunaráætlun ESB. Að auki veitir framkvæmdastjórn Evrópusambandsins einnig fjármagn í gegnum áætlunina Next Generation EU (€ 750 milljarðar) til að jafna sig eftir efnahagskreppuna sem tengist Covid-19 faraldrinum. Áætlunin styrkir landsbundnar endurreisnar- og viðnámsáætlanir sem ætlað er að umbreyta evrópskum hagkerfum með róttækum hætti með sanngjörnum loftslagsbreytingum og stafrænum umskiptum.

LIFE áætlunin er algjörlega tileinkuð umhverfinu og hefur fjárhagsáætlun upp á 1,9 milljarða evra fyrir aðgerðir í loftslagsmálum sem felur í sér aðlögun að loftslagsbreytingum.

Að takast á við ójöfnuð í grænum umskiptum er einnig kjarninn í lykilstefnu Horizon Europe (95,5 milljarðar evra). Samkvæmt stefnumótandi áætlun 2025-2027 skal áætlunin stuðla, með rannsóknum, að því að skapa öflugra, samkeppnishæfara, samkeppnishæfara og lýðræðislegra evrópskt samfélag fyrir alla. Í þessu skyni mun þemað um eigið fé í aðgerðum til mildunar og aðlögunar þvert á starfsáætlanir Horizon Europe, einkum yfirstandandi og síðari upphringingar, stuðla að framkvæmd áætlunarinnar Aðlögun að loftslagsbreytingum, þar sem tekið er tillit til réttlætis við framkvæmd þeirra í samræmi við markmið sendinefndar ESB um aðlögun að loftslagsbreytingum.“

Aðrar viðeigandi evrópskar fjármögnunaráætlanir eru:

• Sameiginlega landbúnaðarstefnan (378,5 milljarðar evra) styður aðlögun landbúnaðargeirans, með sérstakri áherslu á viðkvæma hópa bænda.
• Evrópska félagsmálasjóðurinn Plus (ESF+) er lykilfjármögnunarleið til að styðja við viðkvæmustu hópana í Evrópu. Félagsmálasjóður Evrópu fjármagnar framkvæmd meginreglna Evrópustoðar félagslegra réttinda: jöfn tækifæri og aðgengi að vinnumarkaði, sanngjörnum vinnuskilyrðum og félagslegri vernd og aðlögun.
• Byggðaþróunarsjóði Evrópu (ERDF) er einnig heimilt að verja til aðlögunar og félagslegra þátta aðlögunar. Forgangsverkefni í fjármögnun Byggðaþróunarsjóðs Evrópu eru bæði „Greener, low-carbon and resilient [Europe]“ sem og „More social“.

Rannsókn sem var gerð árið 2024 af nefnd Evrópuþingsins um atvinnu- og félagsmál kannaði fjölda viðbótarfjármuna sem eru tiltækir til að takast á við neikvæð áhrif loftslagsstefnunnar.

Stuðningur við framkvæmd

Á evrópskum vettvangi er réttlátt seiglu samþætt og hrint í framkvæmd með aðgerðum sem stafa af evrópsku aðlögunaráætluninni og með öðrum framtaksverkefnum ESB.

Sáttmáli ESB um borgarstjóra viðurkennir vaxandi þörf fyrir undirritunaraðila sína til að fella málefni réttlætis og réttlætis inn í loftslagslausnir sínar. Í leiðbeiningum 2023 "Embedding Equity Considerations in Sustainable Energy and Climate Action Planning (SECAP), Implementation and Monitoring Processes" er bent á tækifæri við skipulagningu, framkvæmd og eftirlit með undirritunaraðilum til að taka á mismunandi þáttum réttlætis bæði innan mildunar- og aðlögunaraðgerða. Að auki valdi áætlun Covenant 2022-2023 Policy Support Facility Pilot, sem var tileinkað því að styðja við aðlögunarviðleitni undirritunaraðila, bara seiglu sem eitt af fjórum lykilþemum áætlunarinnar.

Verkefni ESB um aðlögun að loftslagsbreytingum samþættir bara seiglu í að hagnýta markmið sín á mismunandi vegu. Það miðar að því að styðja að minnsta kosti 150 svæði til að verða loftslagsþolin fyrir 2030. Mission Platform hennar hefur verið sett upp til að veita stuðning verkfæri, sem eru í þróun í gegnum nokkur verkefni. Maladaptation og réttlæti eru helstu hugtök fyrir þessi verkefni, þar á meðal REGILIENCE, NBRACER, DESIRMED og ARCADIA sem öll fjalla bara seiglu sérstaklega með því að tryggja aðlögun viðleitni gagnast viðkvæmum samfélögum. Verkefnin miða að því að efla náttúrumiðaðar lausnir (NbS), jafna auðlindadreifingu og umbreytandi stjórnarhætti. Regions4Climate, Pathways2Resilience og CLIMAAX vinna einnig að því að þróa aðeins aðlögunarramma sem forgangsraða viðkvæmum svæðum og félagslegum hópum sem hafa mest áhrif á loftslagsbreytingar. Á sama tíma einbeitir AGORA verkefnið sér sérstaklega að félagslegri varnarleysi gagnvart hita, en FairFuture verkefnið mun vinna að því að koma loftslagsréttlæti á dagskrá loftslagsaðlögunar.