Rechtvaardige veerkracht

Kernboodschappen

• Er is een duidelijke noodzaak om de overwegingen inzake rechtvaardigheid bij aanpassing aan de klimaatverandering op te voeren. Van lokale tot mondiale schaal lopen de meest kwetsbare mensen en gemeenschappen het grootste risico op de gevolgen van de klimaatverandering, hebben zij het minste vermogen om zich aan te passen en worden zij het minst gehoord, erkend en profiteren zij het minst van aanpassingsmaatregelen.
• Door rechtvaardigheid te integreren in aanpassingsinspanningen en de unieke behoeften en kwetsbaarheden van verschillende sociale groepen aan te pakken, kunnen beleidsmakers veerkrachtigere en billijkere gemeenschappen creëren die beter voorbereid zijn om met klimaatgerelateerde gevaren om te gaan.
• Dit kan worden gedaan door een “rechtvaardige veerkracht”-benadering te volgen, waarbij beleidsmakers en beroepsbeoefenaars worden verplicht:
• de ongelijke gevolgen van de klimaatverandering aanpakken;
• ervoor zorgen dat personen of sociale groepen die al kwetsbaar zijn, bij het ontwikkelen van aanpassingsreacties op deze effecten eerlijk profiteren van deze reacties en niet onevenredig worden belast ('niemand aan zijn lot overlaten').
• Rechtvaardige veerkracht is een belangrijk element in het recente en toekomstige EU-beleid inzake aanpassing aan de klimaatverandering, met inbegrip van het beleidspakket voor de Europese Green Deal, de aanpassingsstrategie van de EU en de EU-strategie voor de paraatheidsunie 2025, waarin wordt benadrukt dat justitie breder moet worden geïntegreerd in de inspanningen voor aanpassing en maatschappelijke paraatheid.

Rechtvaardige veerkracht – ongelijkheden op het gebied van klimaatrisico’s en aanpassingsmaatregelen overwinnen

Europa is het snelst opwarmende continent ter wereld en de EU is een duidelijke weg ingeslagen naar een koolstofneutrale economie. Aangezien de veranderingen echter al plaatsvinden en in een sneller tempo dan verwacht, is het niet langer voldoende om de CO2-uitstoot te beperken. Europa moet zijn weerbaarheid tegen klimaatverandering vergroten. Bij het aanpassen moet het er ook voor zorgen dat niemand aan zijn lot wordt overgelaten.

Sociaal kwetsbare groepen, zoals ouderen, kinderen, groepen met een laag inkomen en mensen met een handicap, worden ten onrechte getroffen door de klimaatverandering. Zij worden onevenredig belast door de gevolgen ervan en zij profiteren niet altijd eerlijk van (of worden verder belast door) de aanpassingsreacties op die gevolgen.

Het Europees Milieuagentschap (EEA), dat voor het eerst als concept werd geïntroduceerd in de aanpassingsstrategie van de EU van 2021, gaat ervan uit dat “rechtvaardige veerkracht” betekent dat beleidsmakers en beroepsbeoefenaars:

• Vermindering van de ongelijke last van klimaatrisico’s – Bepaalde groepen en regio’s worden onevenredig zwaar getroffen door de klimaatverandering als gevolg van de ongelijke blootstelling aan klimaatverandering, reeds bestaande kwetsbaarheden, uiteenlopende economische en politieke capaciteiten en verschillende toegang tot openbare diensten en infrastructuur (zoals adequate huisvesting ter bescherming tegen overstromingen en extreme temperaturen). Een verslag van het EEA uit 2018 biedt verdere inzichten in ongelijkheden op het gebied van kwetsbaarheid en blootstelling aan klimaatrisico’s.
• Zorgen voor billijkheid bij de verdeling van de voordelen (en lasten) van adaptatie - Bij het ontwikkelen van adaptatiereacties op deze effecten moet ervoor worden gezorgd dat individuen of sociale groepen die al kwetsbaar zijn, eerlijk profiteren van deze reacties en niet onevenredig worden belast ('niemand aan zijn lot overlaten'). Adaptieve maatregelen en beleidsmaatregelen komen niet noodzakelijkerwijs iedereen in dezelfde mate ten goede en kunnen in sommige gevallen zelfs leiden tot “onaangepastheid”. Zo kunnen huishoudens met een laag inkomen worden uitgesloten van aanpassingsinvesteringen (bv. groene gebieden, overstromingsverzekeringen, lokale waterbesparings- of koelingsmaatregelen) die de betaalbaarheid niet waarborgen. In een verslag van het EEA uit 2025 wordt dit uitgebreider onderzocht en worden ook voorbeelden gedeeld van hoe deze negatieve resultaten kunnen worden vermeden.

Om rechtvaardigheid in aanpassingsinspanningen mogelijk te maken, moeten beleidsmakers de systemische en structurele problemen aanpakken die ongelijkheden bestendigen, met de nadruk op het transformeren van de onderliggende oorzaken van deze onrechtvaardigheden. Een dergelijk probleem is bijvoorbeeld de zwakke vertegenwoordiging van gemarginaliseerde gemeenschappen in besluitvormingsfora, wat betekent dat hun behoeften niet worden weerspiegeld in aanpassingsbeleid.

Dit vereist een alomvattende aanpak die het inzicht in de ongelijke last van maatregelen op het gebied van klimaatverandering en aanpassing aan de klimaatverandering onder sociale groepen vergroot. Het vereist een focus op billijkheidsaspecten in alle stadia van aanpassingsplanning, -uitvoering en -monitoring, alsook op alle bestuursniveaus. En het vereist dat aandacht wordt besteed aan de verschillende dimensies van rechtvaardige veerkracht, met name:

• verdelingsrechtvaardigheid (de eerlijke toewijzing van middelen en lasten als gevolg van klimaateffecten en aanpassingsinspanningen);
• procedurele rechtvaardigheid (eerlijke, transparante en inclusieve besluitvormingsprocessen);
• erkenning van rechtvaardigheid (eerbiediging en integratie van diverse waarden, culturen en perspectieven en aanpak van diepere oorzaken van ongelijkheid).

Het niet aanpakken van onderliggende systemische ongelijkheden en het niet waarborgen van eerlijke toegang tot middelen en processen zullen de bestaande ongelijkheden waarschijnlijk verergeren. Dit kan leiden tot gevoelens van ontevredenheid en weerstand tegen verandering, die beide het moeilijker kunnen maken om de beleidsdoelstellingen van de EU te verwezenlijken. Anderzijds kan het opnemen van rechtvaardigheid in aanpassingsmaatregelen deze doeltreffender maken en is het in overeenstemming met de kernwaarden van de EU en internationale overeenkomsten.

Beleidskader

Een sterk beleidskader met specifieke financierings- en ondersteuningsmechanismen die deze bevolkingsgroepen helpen zich aan de veranderende klimaatomstandigheden aan te passen, is ook van essentieel belang.

Er is steeds meer erkenning voor de noodzaak om “niemand aan zijn lot over te laten” in alle beleidssectoren van de EU, niet in de laatste plaats op het gebied van aanpassing aan de klimaatverandering. Rechtvaardige veerkracht staat centraal in zowel de Agenda 2030 van de VN als de nieuwe aanpassingsstrategie van de EU, waarmee de EU-klimaatwet wordt uitgevoerd. In de strategie wordt benadrukt dat veerkracht op een rechtvaardige en eerlijke manier moet worden bereikt en dat aanpassingsmaatregelen moeten worden ontworpen om rekening te houden met sociale aspecten, waaronder de internationale dimensies van klimaatrisico en klimaatadaptatie. Zij verbindt de Europese Unie ertoe een rechtvaardige transitie te ondersteunen door middel van een reeks beleidsmaatregelen en financieringsregelingen, alsook door middel van de handhaving van de bestaande werkgelegenheids- en sociale wetgeving.

Recentere EU-richtsnoeren en -strategieën tonen de brede ontwikkeling van het begrip “rechtvaardige veerkracht”, met inbegrip van concepten als onaangepastheid en sociale rechtvaardigheid.

• Richtsnoeren van de Europese Commissie van juli 2023 over de aanpassingsstrategieën en -plannen van de lidstaten: Deze richtsnoeren, die bedoeld zijn om de lidstaten te ondersteunen bij het opstellen van hun nationale aanpassingsplannen, bevatten expliciet het beginsel van rechtvaardige veerkracht, gedefinieerd als "het voorkomen van ongelijke lasten en niemand aan zijn lot overlaten". In de richtsnoeren wordt de nadruk gelegd op slechte aanpassing, die rechtstreeks verband houdt met justitiële kwesties, en wordt er bij de lidstaten op aangedrongen prioriteit te geven aan sociaal rechtvaardige aanpassingsmaatregelen.
• Politieke richtsnoeren voor de volgende Europese Commissie 2024-2029: In deze richtsnoeren wordt het belang van sociale rechtvaardigheid in bredere zin benadrukt, waarbij wordt verwezen naar de Europese pijler van sociale rechten, en wordt gewezen op de noodzaak van een rechtvaardige transitie. In het document wordt klimaatverandering aangemerkt als een van de grootste veiligheidsrisico’s waarmee Europa wordt geconfronteerd en wordt opgeroepen tot meer klimaatbestendigheid en -paraatheid.

In de Europese klimaatrisicobeoordeling 2024 (EUCRA), de mededeling van de Europese Commissie van 2024 over het beheer van klimaatrisico’s en het voortgangsverslag over klimaatactie en, meest recentelijk, de EU-strategie voor de paraatheidsunie 2025 wordt benadrukt dat er aanpassingsstrategieën nodig zijn die prioriteit geven aan kwetsbare bevolkingsgroepen en deze omvatten om ervoor te zorgen dat justitie breder wordt geïntegreerd in de inspanningen voor aanpassing en maatschappelijke paraatheid.

Bron: EER (2025). Sociale rechtvaardigheid bij het reageren op klimaatverandering

Verbetering van de kennisbasis

Hoewel de term 'just resilience' relatief nieuw is in het klimaatbeleidslandschap, is er al een gevestigd onderzoeksgebied naar de sociale gevolgen van klimaatverandering en groeit de kennisbasis op mondiaal en Europees niveau.

Verschillende verslagen hebben specifiek betrekking op dit onderwerp, zowel op mondiaal als op EU-niveau. De Europese klimaatrisicobeoordeling 2024 (EUCRA) biedt een uitgebreide beoordeling van de belangrijkste klimaatrisico’s waarmee Europa vandaag en in de toekomst wordt geconfronteerd. In het EUCRA-verslag wordt benadrukt hoe verschillende risico’s van klimaatverandering worden verdeeld over verschillende sociaal kwetsbare personen of groepen. Bij de aanpassingsplanning wordt in toenemende mate rekening gehouden met aspecten van verdelingsjustitie, maar de integratie van procedurele en erkenningsjustitie blijft enigszins achterwege.

In het vijfde IPCC-beoordelingsverslag (AR5)  werd de ongelijke verdeling van klimaatrisico’s in de verschillende sectoren al erkend, en in het meest recente zesde IPCC-beoordelingsverslag (AR6) wordt justitie benadrukt als een kernkwaliteit van klimaatadaptatie op alle bestuursniveaus. In de bijdrage van werkgroep II aan het AR6 worden met name de beginselen van rechtvaardigheid genoemd die in aanmerking moeten worden genomen bij de evaluatie van aanpassingsopties.

In het achtste verslag over economische, sociale en territoriale cohesie worden de huidige sociaal-economische en territoriale verschillen in Europa gepresenteerd en wordt aangegeven hoe deze worden verergerd door de gevolgen van de klimaatverandering, en wordt aangegeven dat het cohesiebeleid moet evolueren om deze uitdagingen het hoofd te bieden.

In het technisch document van de ETC CA van 2021 “Leaving No One Behind” in Climate Resilience Policy and Practice in Europe” worden de praktische gevolgen van de “rechtvaardige transitie” in de context van aanpassing en klimaatbestendigheid — “rechtvaardige veerkracht” onderzocht. Het biedt inzichten over hoe justitieaspecten in alle stappen van de aanpassingsbeleidscyclus in aanmerking kunnen worden genomen volgens het Adaptation Support Tool. Andere producten van EEA en ETC CA die belangrijk zijn voor het begrip van rechtvaardige veerkracht, houden rekening met gezondheids- en stedelijke aspecten van beleid inzake rechtvaardige veerkracht.

De EEA 2022-briefing Naar “rechtvaardige veerkracht”: Niemand aan zijn lot overlaten bij de aanpassing aan de klimaatverandering kijkt naar de gevolgen van de klimaatverandering voor kwetsbare groepen en hoe deze gevolgen kunnen worden voorkomen of verminderd door middel van billijke aanpassingsmaatregelen. Het bevat ook voorbeelden van op gelijkheid gerichte beleidslijnen en maatregelen uit heel Europa. Het technisch document van de ETS-CA van 2023 “TowardsMeasuring Justice in Climate Change Adaptation”draagt bij tot het operationeel maken van het begrip “just resilience”, met name door relevante informatie te verstrekken voor het meten van de vooruitgang op het gebied van rechtvaardige veerkracht in de Europese context, met inbegrip van de vaststelling van potentiële indicatoren. Het verslag van het EEA uit 2025 “Socialfairness in prepare for climate change: hoe rechtvaardige veerkracht gemeenschappen in heel Europa ten goede kan komen”verdiept de discussie door inzicht te verschaffen in het niveau van nationale en subnationale vooruitgang met betrekking tot de integratie van justitie in aanpassingsinspanningen. Ook wordt onderzocht hoe rechtvaardige veerkracht wordt aangepakt en geïmplementeerd in vier belangrijke systemen: de bebouwde omgeving, landbouw en voedsel, water en vervoer, waarbij duidelijk wordt gemaakt waar aanpassingsmaatregelen de bestaande ongelijkheden binnen deze systemen onbedoeld kunnen verergeren. Inspirerende voorbeelden worden vervolgens gegeven van praktische benaderingen die worden gebruikt om ervoor te zorgen dat niemand aan zijn lot wordt overgelaten.

Het EEA streeft er ook naar de aandacht voor justitiële aspecten in het mitigatie- en adaptatiebeleid in een geïntegreerde aanpak aan te pakken. In een EEA-briefing “Exploringthe social challenges of low-carbon energy policies in Europe” worden aanpassingsaspecten in aanmerking genomen bij de beoordeling van oneerlijke effecten van koolstof-en energiebelastingen en beleidsanalyse om de voordelen voor aanpassingsdoelstellingen te maximaliseren.

De EU onderneemt ook verschillende acties om beleidsmakers en beroepsbeoefenaars meer kennis en methoden te bieden om beleid en maatregelen op het gebied van rechtvaardige veerkracht uit te voeren. Zo verstrekt de deskundigengroep inzake de economische en sociale impact van onderzoek (ESIR) empirisch onderbouwd beleidsadvies aan de Commissie over de wijze waarop een eerlijk, toekomstgericht en transformatief onderzoeks- en innovatiebeleid kan worden ontwikkeld.

In samenwerking met verschillende EU- en mondiale partners hebben de Europese Commissie en het EEA het Europees Waarnemingscentrum voor klimaat en gezondheid ontwikkeld. Het biedt toegang tot de meest relevante kennisbronnen over de kwetsbaarheid van sociale groepen voor gezondheidsgerelateerde klimaateffecten en -risico’s en over justitie in beleidsreacties.

Justitie in het klimaatbeleid is ook een belangrijk onderwerp van het Horizon 2020-programma, met name voor de mitigatie van klimaatverandering. Wat aanpassing betreft, bestuderen sommige lopende projecten de verdelingsimplicaties van klimaatrisico’s en aanverwant beleid. Het CASCADE-project bestudeert bijvoorbeeld de verspreiding van klimaatrisico’s op internationaal niveau op Europese samenlevingen en beoordeelt de mogelijke sociaal-economische nadelen. Beleid staat centraal in het NAVIGATE-project, dat nieuwe geïntegreerde beoordelingsmodellen ontwikkelt waarmee ongelijkheden kunnen worden gemodelleerd en kan worden beoordeeld hoe mitigatie- en aanpassingsbeleid daarop van invloed is. Bovendien wil het JustNature-project op de natuur gebaseerde oplossingen activeren als instrumenten om het recht op gezondheid en welzijn in zeven proefsteden te waarborgen.

Het LIFE-programma draagt ook bij tot de uitbreiding van de kennisbasis. Zo zal het project “Evoluerende regio’s” praktische ervaring opleveren met het in kaart brengen van kwetsbare groepen voor risicobeoordelingen en het in aanmerking nemen van justitiële aspecten in het stappenplan voor gemeentelijke en regionale aanpassing.

Financiering en investeringen ondersteunen

De EU is vastbesloten een “rechtvaardige transitie” te ondersteunen door middel van specifieke financieringsregelingen zoals het Fonds voor een rechtvaardige transitie.

Aanpassingsfinanciering is beschikbaar uit verschillende EU-financieringsstromen en veel ervan ondersteunen ook rechtvaardige veerkracht. Het meerjarig financieel kader 2021-2027 zorgt ervoor dat maatregelen voor aanpassing aan de klimaatverandering zijn geïntegreerd in alle belangrijke uitgavenprogramma’s van de EU, zoals ook is voorzien in de aanpassingsstrategie van de EU. Daarnaast verstrekt de Europese Commissie ook middelen via het programma NextGenerationEU (750 miljard EUR) om te herstellen van de economische crisis in verband met de COVID-19-epidemie. Het programma financiert de nationale herstel- en veerkrachtplannen die bedoeld zijn om de Europese economieën radicaal te transformeren door middel van een eerlijke klimaat- en digitale transitie.

Het LIFE-programma is volledig gewijd aan het milieu en beschikt over een begroting van 1,9 miljard euro voor klimaatactie, met inbegrip van aanpassing aan de klimaatverandering.

Het aanpakken van ongelijkheden in de groene transitie staat ook centraal in de belangrijkste strategische oriëntaties van Horizon Europa (95,5 miljard EUR). Volgens het strategisch plan 2025-2027 moet het programma door middel van onderzoek bijdragen tot de totstandbrenging van een veerkrachtigere, concurrerendere, inclusievere en democratischere Europese samenleving. Daartoe zal het thema billijkheid bij mitigatie- en aanpassingsacties dwars door de werkprogramma’s van Horizon Europa lopen en zullen met name lopende en toekomstige oproepen bijdragen tot de uitvoering van de missie Aanpassing aan de klimaatverandering, waarbij bij de uitvoering ervan rekening wordt gehouden met justitie overeenkomstig de doelstellingen van de EU-missie voor aanpassing aan de klimaatverandering”.

Andere relevante Europese financieringsprogramma's zijn:

• Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (378,5 miljard euro) ondersteunt de aanpassing van de landbouwsector, met bijzondere aandacht voor de kwetsbare groepen landbouwers.
• Het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) is een belangrijk financieringsinstrument ter ondersteuning van de meest kwetsbare groepen in Europa. Het ESF financiert de uitvoering van de beginselen van de Europese pijler van sociale rechten: gelijke kansen en toegang tot de arbeidsmarkt; eerlijke arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming en inclusie.
• Het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) kan ook worden besteed aan aanpassing en de sociale dimensie van aanpassing. De financieringsprioriteiten van het EFRO omvatten zowel “groener, koolstofarm en veerkrachtig [Europa]” als “meer sociaal”.

In een studie uit 2024 in opdracht van de Commissie werkgelegenheid en sociale zaken van het Europees Parlement zijn tal van aanvullende middelen onderzocht die beschikbaar zijn om de negatieve gevolgen van klimaatbeleid aan te pakken.

Ondersteuning van de uitvoering

Op Europees niveau wordt de rechtvaardige veerkracht geïntegreerd en uitgevoerd door middel van acties die voortvloeien uit de Europese aanpassingsstrategie en andere EU-initiatieven.

In het Burgemeestersconvenant van de EU wordt erkend dat het voor de ondertekenaars steeds noodzakelijker wordt om kwesties van rechtvaardigheid en billijkheid in hun klimaatoplossingen op te nemen. In een richtsnoerennota uit 2023 getiteld “Equity Considerations in Sustainable Energy and Climate Action Planning (SECAP), Implementation and Monitoring Processes” (Embedding Equity Considerations in Sustainable Energy and Climate Action Planning (SECAP), uitvoerings- en monitoringprocessen) worden voor de ondertekenaars mogelijkheden in kaart gebracht op het gebied van planning, uitvoering en monitoring om verschillende dimensies van justitie aan te pakken binnen zowel mitigatie- als adaptatiemaatregelen. Daarnaast is in het proefproject 2022-2023 van de beleidsondersteuningsfaciliteit van het Convenant, dat is bedoeld om de aanpassingsinspanningen van de ondertekenaars te ondersteunen, gekozen voor rechtvaardige veerkracht als een van de vier kernthema’s van het programma.

De EU-missie voor aanpassing aan de klimaatverandering integreert rechtvaardige veerkracht in de operationalisering van haar doelstellingen op verschillende manieren. Het heeft tot doel ten minste 150 regio’s te ondersteunen om tegen 2030 klimaatbestendig te worden. Het missieplatform is opgezet om ondersteuningsinstrumenten te bieden, die via verschillende projecten worden ontwikkeld. Maladaptatie en justitie zijn centrale concepten voor deze projecten, waaronder REGILIENCE, NBRACER, DESIRMED en ARCADIA, die allemaal expliciet aandacht besteden aan rechtvaardige veerkracht door ervoor te zorgen dat aanpassingsinspanningen ten goede komen aan kwetsbare gemeenschappen. Deze projecten zijn gericht op het bevorderen van op de natuur gebaseerde oplossingen (NbS), billijke verdeling van hulpbronnen en transformatief bestuur. Regions4Climate, Pathways2Resilience en CLIMAAX werken ook aan de ontwikkeling van rechtvaardige aanpassingskaders waarin prioriteit wordt gegeven aan kwetsbare regio’s en sociale groepen die het zwaarst door de klimaatverandering worden getroffen. Ondertussen richt het AGORA-project zich specifiek op sociale kwetsbaarheid voor warmte, terwijl het FairFuture-project zal werken aan klimaatrechtvaardigheid op de agenda voor klimaatadaptatie.