Resiliencia justa

Mensajes clave

• Existe una clara necesidad de aumentar las consideraciones de justicia en la adaptación. Desde la escala local hasta la global, las personas y comunidades más vulnerables están en mayor riesgo por los impactos del cambio climático, tienen la menor capacidad de adaptación y son las menos propensas a ser escuchadas, reconocidas y beneficiarse de las acciones de adaptación.
• Al integrar la justicia en los esfuerzos de adaptación y abordar las necesidades y vulnerabilidades únicas de los diferentes grupos sociales, los encargados de formular políticas pueden crear comunidades más resilientes y equitativas que estén mejor preparadas para hacer frente a los peligros relacionados con el clima.
• Esto puede lograrse adoptando un enfoque de «resiliencia justa», que exija a los responsables políticos y a los profesionales:
• abordar los efectos desiguales del cambio climático;
• asegurarse de que, al desarrollar respuestas de adaptación a estos impactos, las personas o los grupos sociales que ya son vulnerables se beneficien equitativamente de estas respuestas y no sufran una carga desproporcionada («no dejar a nadie atrás»).
• La resiliencia justa es un elemento clave en las políticas recientes y futuras de la UE relacionadas con la adaptación al cambio climático, incluido el paquete de políticas del Pacto Verde Europeo, la Estrategia de Adaptación de la UE y la Estrategia de la Unión de Preparación para 2025, que subrayan la necesidad de que la justicia se integre de manera más amplia en los esfuerzos de adaptación y preparación de la sociedad.

Resiliencia justa: superar las desigualdades en los riesgos climáticos y las medidas de adaptación

Europa es el continente con el calentamiento más rápido del planeta y la UE se ha embarcado en un camino claro hacia una economía neutra en carbono. Sin embargo, como los cambios ya están ocurriendo y a un ritmo más rápido de lo esperado, ya no es suficiente simplemente para mitigar las emisiones de CO2. Europa debe aumentar su resiliencia al cambio climático. Al adaptarse, también debe garantizar que nadie se quede atrás.

Los grupos socialmente vulnerables, como las personas mayores, los niños, los grupos de bajos ingresos y las personas con discapacidad, se ven afectados indebidamente por el cambio climático. Están sobrecargados de manera desproporcionada por sus impactos y no siempre se benefician equitativamente de (o están sobrecargados aún más por) las respuestas de adaptación a esos impactos.

Introducida por primera vez como concepto en la Estrategia de Adaptación de la UE de 2021, la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) considera que la resiliencia justa significa que los responsables políticos y los profesionales:

• Reducir la carga desigual de los riesgos climáticos: determinados grupos y regiones se ven afectados de manera desproporcionada por el cambio climático debido a la exposición desigual al cambio climático, las vulnerabilidades preexistentes, las diferentes capacidades económicas y políticas y las diferencias en el acceso a los servicios públicos y las infraestructuras (como una vivienda adecuada que proteja de las inundaciones y las temperaturas extremas). Un informe de la AEMA de 2018 ofrece más información sobre las desigualdades en la vulnerabilidad y la exposición a los peligros climáticos.
• Garantizar la equidad en la distribución de los beneficios (y las cargas) de la adaptación: al desarrollar respuestas de adaptación a estos impactos, es necesario asegurarse de que las personas o los grupos sociales que ya son vulnerables se beneficien de manera justa de estas respuestas y no tengan una carga desproporcionada («no dejar a nadie atrás»). Las medidas y políticas de adaptación no benefician necesariamente a todos en la misma medida y, en algunos casos, pueden incluso dar lugar a una «maladaptación». Por ejemplo, las inversiones de adaptación (por ejemplo, zonas verdes, seguros contra inundaciones, medidas locales de ahorro de agua o refrigeración) que no garantizan la asequibilidad pueden excluir a los hogares de bajos ingresos. Un informe de la AEMA de 2025 explora esto más a fondo, compartiendo también ejemplos de cómo se pueden evitar estos resultados negativos.

Para hacer posible la justicia en los esfuerzos de adaptación, los responsables políticos deben abordar los problemas sistémicos y estructurales que perpetúan las desigualdades, centrándose en transformar las causas subyacentes de estas injusticias. Por ejemplo, una de esas cuestiones es la escasa representación de las comunidades marginadas en los foros de adopción de decisiones, lo que significa que sus necesidades no se reflejan en las políticas de adaptación.

Esto requiere un enfoque integral que mejore la comprensión de la carga desigual del cambio climático y las medidas de adaptación entre los grupos sociales. Requiere un enfoque en los aspectos de equidad en todas las etapas de la planificación, implementación y monitoreo de la adaptación, así como en todos los niveles de gobernanza. Y requiere que se preste atención a las diferentes dimensiones de la resiliencia justa, en particular:

• justicia distributiva (asignación equitativa de recursos y cargas derivados de los impactos climáticos y los esfuerzos de adaptación);
• justicia procesal (procesos de toma de decisiones justos, transparentes e inclusivos);
• justicia de reconocimiento (respetando e integrando diversos valores, culturas y perspectivas y abordando las causas más profundas de la inequidad).

Si no se abordan las desigualdades sistémicas subyacentes y no se garantiza un acceso justo a los recursos y procesos, es probable que las desigualdades existentes empeoren. Esto puede dar lugar a sentimientos de descontento y resistencia al cambio, lo que puede dificultar la consecución de los objetivos políticos de la UE. Por otra parte, la incorporación de la justicia en las medidas de adaptación puede hacerlas más eficaces y está en consonancia con los valores fundamentales de la UE y los acuerdos internacionales.

Marco político

También es esencial contar con un marco normativo sólido con mecanismos de financiación y apoyo específicos que ayuden a estas poblaciones a adaptarse a las cambiantes condiciones climáticas.

Cada vez se reconoce más la necesidad de «no dejar a nadie atrás» en todos los sectores políticos de la UE, en particular en lo que respecta a la adaptación al cambio climático. La resiliencia justa es fundamental tanto para la Agenda 2030 de las Naciones Unidas como para la nueva Estrategia de Adaptación de la UE, que aplica la Legislación de la UE sobre el Clima. La Estrategia subraya la importancia de lograr la resiliencia de manera justa y equitativa y de que las medidas de adaptación se diseñen para tener en cuenta los aspectos sociales, incluidas las dimensiones internacionales del riesgo climático y la adaptación. Se compromete a la Unión Europea a apoyar una transición justa a través de una serie de políticas y regímenes de financiación, así como a través de la aplicación de la legislación social y de empleo existente.

Las directrices y estrategias más recientes de la UE demuestran la amplia evolución de la noción de resiliencia justa, incluidos conceptos como la mala adaptación y la equidad social.

• Directrices de la CE de julio de 2023 sobre las estrategias y planes de adaptación de los Estados miembros: Estas directrices, diseñadas para ayudar a los Estados miembros a elaborar sus planes nacionales de adaptación, incluyen explícitamente el principio de resiliencia justa, definido como «prevenir cargas desiguales y no dejar a nadie atrás». Las directrices hacen hincapié en la mala adaptación, que está directamente relacionada con cuestiones de justicia, e instan a los Estados miembros a dar prioridad a las medidas de adaptación socialmente equitativas.
• Julio de 2024 Orientaciones políticas para la próxima Comisión Europea 2024-2029: Estas directrices subrayan la importancia de la equidad social en términos más generales, haciendo referencia al pilar europeo de derechos sociales, así como la necesidad de una transición justa. El documento enmarca el cambio climático como uno de los mayores riesgos para la seguridad a los que se enfrenta Europa y pide que se intensifiquen la resiliencia y la preparación frente al cambio climático.

La evaluación europea de riesgos climáticos (EUCRA) de 2024, la Comunicación de la Comisión Europea de 2024 sobre la gestión de los riesgos climáticos y el informe de situación de la acción por el clima y, más recientemente, la Estrategia de la Unión de Preparación para 2025 hacen hincapié en la necesidad de estrategias de adaptación que prioricen e incluyan a las poblaciones vulnerables para garantizar que la justicia se integre de manera más amplia en los esfuerzos de adaptación y preparación de la sociedad.

Fuente: EEE (2025). Equidad social en la respuesta al cambio climático

Mejora de la base de conocimientos

Aunque el término «resiliencia justa» es relativamente nuevo en el panorama de la política climática, ya existe un campo de investigación establecido sobre las implicaciones sociales del cambio climático, y la base de conocimientos a nivel mundial y europeo está creciendo.

Varios informes tratan específicamente el tema, tanto a escala mundial como de la UE. La Evaluación Europea del Riesgo Climático (EUCRA) de 2024 ofrece una evaluación exhaustiva de los principales riesgos climáticos a los que se enfrenta Europa hoy y en el futuro. El informe de la EUCRA destaca cómo se distribuyen varios riesgos del cambio climático entre diferentes personas o grupos socialmente vulnerables. Los aspectos de la justicia distributiva se tienen cada vez más en cuenta en la planificación de la adaptación, pero la integración de la justicia procesal y de reconocimiento sigue estando algo ausente.

El 5o Informe de Evaluación del IPCC (AR5)  ya reconoció la distribución desigual de los riesgos climáticos en los diferentes sectores, y el 6o Informe de Evaluación del IPCC (AR6) más reciente destaca la justicia como una cualidad fundamental de la adaptación al clima en todos los niveles de gobernanza. En particular, la contribución del Grupo de Trabajo II al IE6 identifica los principios de justicia que deben tenerse en cuenta en la evaluación de las opciones de adaptación.

El octavo informe sobre la cohesión económica, social y territorial presenta las disparidades socioeconómicas y territoriales actuales en Europa y cómo se ven agravadas por los efectos del cambio climático, lo que indica que la política de cohesión debe evolucionar para responder a estos retos.

El documento técnico de 2021 de la CA CTE «No dejar a nadie atrás» en las políticas y prácticas de resiliencia climática en Europa explora las implicaciones prácticas de la «transición justa» en el contexto de la adaptación y la resiliencia climática: «resiliencia justa». Proporciona información sobre cómo considerar los aspectos de justicia en todas las etapas del ciclo de políticas de adaptación de acuerdo con la Herramienta de Apoyo a la Adaptación. Otros productos de AC de la AEMA y la CTE importantes para la comprensión de la resiliencia justa tienen en cuenta los aspectos relacionados con la salud y la ciudad de las políticas de resiliencia justa.

El informe de 2022 de la AEMA «Hacia una resiliencia justa»: No dejar a nadie atrás cuando se adapte al cambio climático analiza cómo el cambio climático afecta a los grupos vulnerables y cómo estos impactos pueden prevenirse o reducirse a través de acciones de adaptación equitativas. También presenta ejemplos de políticas y medidas orientadas a la equidad de toda Europa. El documento técnico de la CA CTE de 2023 «Haciala medición de la justicia en la adaptación al cambio climático»contribuye a hacer operativo el concepto de resiliencia justa, en particular proporcionando información pertinente para medir los avances en materia de resiliencia justa en el contexto europeo, incluida la identificación de posibles indicadores. Informe de la AEMA de 2025 titulado «Laequidad social en la preparación para el cambio climático: cómo la resiliencia justa puede beneficiar a las comunidades de toda Europa»profundiza el debate al proporcionar información sobre el nivel de progreso nacional y subnacional en relación con la integración de la justicia en los esfuerzos de adaptación. También explora cómo se aborda e implementa la resiliencia justa en cuatro sistemas clave: el entorno construido, la agricultura y la alimentación, el agua y el transporte, arrojando luz sobre dónde las medidas de adaptación pueden empeorar inadvertidamente las desigualdades existentes dentro de estos sistemas. A continuación, se proporcionan ejemplos inspiradores de enfoques prácticos que se están utilizando para garantizar que nadie se quede atrás.

La AEMA también tiene por objeto abordar la consideración de los aspectos de justicia en las políticas de mitigación y adaptación en un enfoque integrado. En un informe de la AEMA titulado «Exploringthe social challenges of low-carbon energy policies in Europe» (Explorando los retos sociales de las políticas energéticas hipocarbónicas en Europa),se tienen en cuenta los aspectos de adaptación en la evaluación de las repercusiones injustas de los impuestos sobre el carbono y la energía y en el análisis de las políticas para maximizar los beneficios para los objetivos relacionados con la adaptación.

La UE también lleva a cabo varias acciones para ayudar a proporcionar a los responsables políticos y a los profesionales más conocimientos y metodologías para aplicar políticas y medidas de resiliencia justas. Por ejemplo, el grupo de expertos sobre el impacto económico y social de la investigación (ESIR) proporciona asesoramiento político basado en pruebas a la Comisión sobre cómo desarrollar una política de investigación e innovación justa, prospectiva y transformadora.

En colaboración con varios socios de la UE y de todo el mundo, la Comisión Europea y la AEMA han desarrollado el Observatorio Europeo del Clima y la Salud. Proporciona acceso a los recursos de conocimiento más relevantes sobre la vulnerabilidad de los grupos sociales a los impactos y riesgos climáticos relacionados con la salud, así como sobre la justicia en las respuestas políticas.

La justicia en las políticas climáticas es también un tema clave del programa Horizonte 2020, especialmente para la mitigación del cambio climático. En términos de adaptación, algunos proyectos en curso están estudiando las implicaciones distributivas de los riesgos climáticos y las políticas relacionadas. Por ejemplo, el proyecto CASCADE estudia la propagación de los riesgos climáticos a nivel internacional en las sociedades europeas, evaluando los posibles inconvenientes socioeconómicos. Las políticas son el foco del proyecto NAVIGATE, que desarrolla nuevos modelos de evaluación integrados capaces de modelizar las desigualdades y evaluar cómo las afectan las políticas de mitigación y adaptación. Además, el proyecto JustNature pretende activar soluciones basadas en la naturaleza como herramientas para garantizar el derecho a la salud y el bienestar en siete ciudades piloto.

El programa LIFE contribuye también a la ampliación de la base de conocimientos. Por ejemplo, el proyecto Evolving regions proporcionará experiencia práctica sobre la cartografía de los grupos vulnerables para las evaluaciones de riesgos y la consideración de los aspectos de justicia en la elaboración de hojas de ruta de adaptación municipales y regionales.

Apoyo a la financiación y la inversión

La UE se ha comprometido a apoyar una «transición justa» a través de regímenes de financiación específicos, como el Fondo de Transición Justa.

La financiación de la adaptación está disponible a través de diversas fuentes de financiación de la UE y muchas de ellas también apoyan la resiliencia justa. El marco financiero plurianual 2021-2027 garantiza que las acciones de adaptación al cambio climático se hayan integrado en todos los principales programas de gasto de la UE, tal como se prevé también en la Estrategia de Adaptación de la UE. Además, la Comisión Europea también proporciona fondos a través del programa Next Generation EU (750 000 millones EUR) para recuperarse de la crisis económica relacionada con la epidemia de COVID-19. El programa financia los planes nacionales de recuperación y resiliencia destinados a transformar radicalmente las economías europeas mediante una transición climática y digital justa.

El Programa LIFE está totalmente dedicado al medio ambiente y cuenta con un presupuesto de 1 900 millones EUR para la acción por el clima que incluye la adaptación al cambio climático.

Abordar las desigualdades en la transición ecológica también ocupa un lugar central en las orientaciones estratégicas clave de Horizonte Europa (95 500 millones EUR). De conformidad con el Plan Estratégico 2025-2027, el programa contribuirá, a través de la investigación, a la creación de una sociedad europea más resiliente, competitiva, inclusiva y democrática. A tal fin, el tema de la equidad en las acciones de mitigación y adaptación abarca los programas de trabajo de Horizonte Europa y, en particular, las convocatorias en curso y futuras contribuirán a la ejecución de la Misión de Adaptación al Cambio Climático, teniendo en cuenta la justicia en su ejecución de conformidad con los objetivos de la Misión de la UE sobre adaptación al cambio climático».

Otros programas de financiación europeos pertinentes son:

• La política agrícola común (378 500 millones de euros) apoya la adaptación del sector agrícola, prestando especial atención a los grupos vulnerables de agricultores.
• El Fondo Social Europeo Plus (FSE+) es un instrumento financiero clave para apoyar a los grupos más vulnerables de Europa. El FSE financia la aplicación de los principios del pilar europeo de derechos sociales: igualdad de oportunidades y acceso al mercado laboral; condiciones de trabajo justas y protección e inclusión social.
• El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) también puede dedicarse a la adaptación y a la dimensión social de la adaptación. Las prioridades de financiación del FEDER incluyen tanto «Una Europa más verde, hipocarbónica y resiliente» como «Más social».

Un estudio de 2024 encargado por la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del Parlamento Europeo exploró numerosos fondos adicionales disponibles para hacer frente a los efectos negativos de las políticas climáticas.

Apoyo a la aplicación

A escala europea, la resiliencia justa se integra y aplica a través de acciones derivadas de la Estrategia Europea de Adaptación y de otras iniciativas de la UE.

El Pacto de los Alcaldes de la UE reconoce la creciente necesidad de que sus signatarios incorporen las cuestiones de equidad y justicia en sus soluciones climáticas. Una nota orientativa de 2023 titulada «Embedding Equity Considerations in Sustainable Energy and Climate Action Planning (SECAP), Implementation and Monitoring Processes» (Incorporación de consideraciones de equidad en la planificación de la energía sostenible y la acción por el clima), identifica oportunidades dentro de la planificación, la implementación y el seguimiento para que los signatarios aborden diferentes dimensiones de la justicia dentro de las acciones de mitigación y adaptación. Además, el programa piloto del Mecanismo de Apoyo a las Políticas 2022-2023 del Pacto, dedicado a apoyar los esfuerzos de adaptación de los signatarios, eligió la resiliencia justa como uno de sus cuatro temas clave del programa.

La Misión de Adaptación al Cambio Climático de la UE integra la resiliencia justa en la puesta en práctica de sus objetivos de diferentes maneras. Su objetivo es ayudar a al menos 150 regiones a ser resilientes al cambio climático de aquí a 2030. Su plataforma de misión se ha creado para proporcionar herramientas de apoyo, que se están desarrollando a través de varios proyectos. La mala adaptación y la justicia son conceptos centrales para estos proyectos, incluidos REGILIENCE, NBRACER, DESIRMED y ARCADIA, que abordan explícitamente la resiliencia justa garantizando que los esfuerzos de adaptación beneficien a las comunidades vulnerables. Estos proyectos tienen como objetivo promover soluciones basadas en la naturaleza (NbS), la distribución equitativa de recursos y la gobernanza transformadora. Regions4Climate, Pathways2Resilience y CLIMAAX también están trabajando para desarrollar marcos de adaptación justos que prioricen las regiones vulnerables y los grupos sociales más afectados por el cambio climático. Mientras tanto, el proyecto AGORA se centra específicamente en la vulnerabilidad social al calor, mientras que el proyecto FairFuture trabajará para llevar la justicia climática a la agenda de adaptación climática.