Õiglane vastupanuvõime

Põhisõnumid

• On selge, et kohanemisel on vaja suurendada õigluskaalutlusi. Kohalikust kuni ülemaailmse tasandini ohustavad kliimamuutuste mõjud kõige rohkem kõige haavatavamaid inimesi ja kogukondi, nende kohanemisvõime on kõige väiksem ning nende ärakuulamine, tunnustamine ja kohanemismeetmetest kasu saamine on kõige vähem tõenäoline.
• Integreerides õigluse kohanemispüüdlustesse ning tegeledes eri sotsiaalsete rühmade ainulaadsete vajaduste ja haavatavusega, saavad poliitikakujundajad luua vastupanuvõimelisemaid ja õiglasemaid kogukondi, mis on kliimaga seotud ohtudega toimetulekuks paremini ette valmistatud.
• Seda saab teha õiglase vastupanuvõime lähenemisviisi abil, mis nõuab poliitikakujundajatelt ja praktikutelt järgmist:
• tegeleda kliimamuutuste ebaühtlase mõjuga;
• tagada, et nendele mõjudele kohanemismeetmete väljatöötamisel saavad juba niigi haavatavad üksikisikud või sotsiaalsed rühmad nendest meetmetest õiglast kasu ja neid ei koormata ebaproportsionaalselt (kedagi ei jäeta kõrvale).
• Õiglane vastupanuvõime on oluline element hiljutises ja tulevases kliimamuutustega kohanemisega seotud ELi poliitikas, sealhulgas Euroopa rohelise kokkuleppe poliitikapaketis, ELi kohanemisstrateegias ja ELi 2025. aasta valmisoleku liidu strateegias, milles rõhutatakse vajadust integreerida õigusemõistmine laiemalt kohanemispüüdlustesse ja ühiskonna valmisolekusse.

Õiglane vastupanuvõime – kliimariskidega seotud ebavõrdsuse ületamine ja kohanemismeetmed

Euroopa on planeedi kõige kiiremini soojenev kontinent ja EL on asunud selgele teele CO2-neutraalse majanduse suunas. Kuna aga muutused toimuvad juba praegu ja oodatust kiiremini, ei piisa enam üksnes CO2-heite vähendamisest. Euroopa peab suurendama oma vastupanuvõimet kliimamuutustele. Kohandamise käigus tuleb tagada, et kedagi ei jäetaks kõrvale.

Kliimamuutused mõjutavad põhjendamatult sotsiaalselt haavatavaid rühmi, nagu eakad, lapsed, madala sissetulekuga rühmad ja puuetega inimesed. Nende mõju koormab neid ebaproportsionaalselt ja nad ei saa alati õiglaselt kasu (või koormavad neid veelgi) nende mõjudega kohanemisest.

Euroopa Keskkonnaamet (EEA) võttis 2021. aasta ELi kohanemisstrateegias esmakordselt kasutusele õiglase vastupanuvõime kontseptsiooni, mis tähendab, et poliitikakujundajad ja praktikud:

• Vähendada kliimariskide ebavõrdset koormust – kliimamuutused mõjutavad teatavaid rühmi ja piirkondi ebaproportsionaalselt kliimamuutuste ebaühtlase mõju, olemasolevate haavatavuste, erineva majandusliku ja poliitilise suutlikkuse ning erineva juurdepääsu tõttu avalikele teenustele ja taristule (nt piisav eluase, mis kaitseb üleujutuste ja äärmuslike temperatuuride eest). EEA 2018. aasta aruandes antakse lisateavet haavatavuse ja kliimaohtudega kokkupuutumise ebavõrdsuse kohta.
• Tagada kliimamuutustega kohanemisest saadava kasu (ja sellega kaasneva koormuse) võrdne jaotumine – nendele mõjudele kohanemismeetmete väljatöötamisel on vaja tagada, et juba niigi haavatavad üksikisikud või sotsiaalsed rühmad saaksid nendest meetmetest õiglast kasu ja et neid ei koormataks ebaproportsionaalselt („kedagi ei jäeta kõrvale“). Kohanemismeetmed ja -poliitika ei too tingimata kõigile samal määral kasu ning võivad mõnel juhul viia isegi puuduliku kohanemiseni. Näiteks kohanemisinvesteeringud (nt haljasalad, üleujutuskindlustus, kohalikud vee säästmise või jahutamise meetmed), mis ei taga taskukohasust, võivad madala sissetulekuga leibkonnad kõrvale jätta. Euroopa Keskkonnaameti 2025. aasta aruandes uuritakse seda põhjalikumalt, jagades ka näiteid selle kohta, kuidas neid negatiivseid tulemusi saab vältida.

Selleks et kohanemispüüdlused oleksid õiglased, peavad poliitikakujundajad tegelema ebavõrdsust põlistavate süsteemsete ja struktuursete probleemidega, keskendudes selle ebaõigluse algpõhjuste muutmisele. Näiteks on üks selline probleem marginaliseeritud kogukondade vähene esindatus otsustusfoorumites, mis tähendab, et nende vajadused ei kajastu kohanemispoliitikas.

Selleks on vaja terviklikku lähenemisviisi, mis aitab sotsiaalsetel rühmadel paremini mõista kliimamuutustest ja kohanemismeetmetest tulenevat ebaühtlast koormust. See nõuab keskendumist võrdsete võimaluste aspektidele kohanemise kavandamise, rakendamise ja järelevalve kõigis etappides ning kõigil valitsemistasanditel. Samuti tuleb tähelepanu pöörata õiglase vastupanuvõime eri mõõtmetele, eelkõige järgmisele:

• jaotuslik õiglus (kliimamõjust ja kohanemispüüdlustest tulenevate ressursside ja koormuse õiglane jaotamine);
• menetlusõigus (õiglased, läbipaistvad ja kaasavad otsustusprotsessid);
• tunnustav õigusemõistmine (eri väärtuste, kultuuride ja perspektiivide austamine ja integreerimine ning ebavõrdsuse sügavamate põhjustega tegelemine).

Kui süsteemset ebavõrdsust ei kõrvaldata ega tagata õiglast juurdepääsu ressurssidele ja protsessidele, võib see olemasolevat ebavõrdsust tõenäoliselt süvendada. See võib tekitada rahulolematust ja vastuseisu muutustele, mis mõlemad võivad raskendada ELi poliitiliste eesmärkide saavutamist. Teisest küljest võib õigluse lisamine kohanemismeetmetesse muuta need tõhusamaks ning on kooskõlas ELi põhiväärtuste ja rahvusvaheliste lepingutega.

Poliitikaraamistik

Oluline on ka tugev poliitikaraamistik koos sihtotstarbeliste rahastamis- ja toetusmehhanismidega, mis aitavad neil elanikkonnarühmadel kohaneda muutuvate kliimatingimustega.

Üha enam tunnistatakse vajadust mitte kedagi kõrvale jätta kõigis ELi poliitikavaldkondades, sealhulgas kliimamuutustega kohanemisel. Õiglane vastupanuvõime on kesksel kohal nii ÜRO kestliku arengu tegevuskavas aastani 2030 kui ka uues ELi kohanemisstrateegias, millega rakendatakse ELi kliimaseadust. Strateegias rõhutatakse, kui oluline on saavutada vastupanuvõime õiglasel ja erapooletul viisil ning et kohanemismeetmete kavandamisel võetaks arvesse sotsiaalseid aspekte, sealhulgas kliimariskide ja kliimamuutustega kohanemise rahvusvahelist mõõdet. Sellega kohustatakse Euroopa Liitu toetama õiglast üleminekut mitmesuguste poliitikameetmete ja rahastamiskavade ning kehtivate tööhõive- ja sotsiaalõigusnormide täitmise tagamise kaudu.

Hiljutised ELi suunised ja strateegiad näitavad õiglase vastupanuvõime mõiste laialdast arengut, sealhulgas selliseid mõisteid nagu halb kohanemine ja sotsiaalne õiglus.

• 2023. aasta juuli Euroopa Komisjoni suunised liikmesriikide kohanemisstrateegiate ja -kavade kohta: Suunised, mille eesmärk on toetada liikmesriike riiklike kohanemiskavade koostamisel, sisaldavad sõnaselgelt õiglase vastupanuvõime põhimõtet, mis on määratletud kui „ebaühtlase koormuse vältimine ja mitte kellegi kõrvalejätmine“. Suunistes rõhutatakse halvasti kohanemist, mis on otseselt seotud õigusküsimustega, kutsudes liikmesriike üles seadma esikohale sotsiaalselt õiglased kohanemismeetmed.
• 2024. aasta juuli poliitilised suunised järgmisele Euroopa Komisjonile (2024–2029): Suunistes rõhutatakse sotsiaalse õigluse tähtsust laiemalt, viidates Euroopa sotsiaalõiguste sambale, ning vajadust õiglase ülemineku järele. Dokumendis peetakse kliimamuutusi üheks suurimaks julgeolekuriskiks, millega Euroopa silmitsi seisab, ning kutsutakse üles suurendama vastupanuvõimet kliimamuutustele ja valmisolekut nendeks.

2024. aasta Euroopa kliimariskide hinnangus (EUCRA), Euroopa Komisjoni 2024. aasta teatises kliimariskide juhtimise ja kliimameetmete eduaruande kohta ning viimati ELi 2025. aasta valmisolekuliidu strateegias rõhutatakse vajadust kohanemisstrateegiate järele, milles seatakse esikohale haavatavad elanikkonnarühmad ja kaasatakse need, et tagada õigusemõistmine laiemalt kohanemis- ja ühiskondliku valmisoleku alastesse jõupingutustesse.

Allikas: Euroopa Keskkonnaamet (2025). Sotsiaalne õiglus kliimamuutustele reageerimisel

Teadmistebaasi täiustamine

Kuigi mõiste „õiglane vastupanuvõime“ on kliimapoliitika maastikul suhteliselt uus, on juba olemas väljakujunenud uurimisvaldkond kliimamuutuste sotsiaalsete tagajärgede kohta ning teadmistebaas ülemaailmsel ja Euroopa tasandil kasvab.

Seda teemat käsitletakse konkreetselt mitmes aruandes nii ülemaailmsel kui ka ELi tasandil. 2024. aasta Euroopa kliimariskide hinnangus (EUCRA) antakse põhjalik hinnang peamistele kliimariskidele, millega Euroopa praegu ja tulevikus silmitsi seisab. EUCRA aruandes rõhutatakse, kuidas mitmed kliimamuutustega seotud riskid jagunevad erinevate sotsiaalselt haavatavate isikute või rühmade vahel. Kohandamise kavandamisel võetakse üha enam arvesse õigusemõistmist jagavaid aspekte, kuid menetlus- ja tunnustamisõiguse integreerimine on endiselt mõnevõrra puudulik.

Valitsustevahelise kliimamuutuste rühma viiendas hindamisaruandes (AR5)  tunnistati juba kliimariskide ebaühtlast jaotumist eri sektorites ning valitsustevahelise kliimamuutuste rühma viimases kuuendas hindamisaruandes (AR6) rõhutatakse, et õigusemõistmine on kliimamuutustega kohanemise põhikvaliteet kõigil valitsemistasanditel. Eelkõige määratakse II töörühma panuses kuuendasse hindamisaruandesse kindlaks õiguspõhimõtted, mida tuleks kohanemisvõimaluste hindamisel arvesse võtta.

Kaheksandas aruandes majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse kohta kirjeldatakse praeguseid sotsiaal-majanduslikke ja territoriaalseid erinevusi Euroopas ning seda, kuidas kliimamuutuste mõju neid süvendab, märkides, et ühtekuuluvuspoliitikat tuleks nende probleemide lahendamiseks edasi arendada.

Euroopa territoriaalse koostöö keskuse 2021. aasta tehnilises dokumendis „Leaving No One Behind“ in Climate Resilience Policy and Practice in Europe“ (Kliimakerksuse poliitikas ja tavades ei jäeta kedagi kõrvale) uuritakse õiglase ülemineku praktilist mõju kliimamuutustega kohanemise ja kliimamuutustele vastupanu võime kontekstis – õiglane vastupanuvõime. Selles antakse teavet selle kohta, kuidas võtta kliimamuutustega kohanemise toetusvahendi kohaselt arvesse õigusaspekte kohanemispoliitika tsükli kõigis etappides. Teistes EEA ja ETC CA toodetes, mis on olulised õiglase vastupanuvõime mõistmiseks, võetakse arvesse õiglase vastupanuvõime poliitika tervise- ja linnaga seotud aspekte.

EEA 2022. aasta ülevaade „Õiglase vastupanuvõime suunas“: kui kliimamuutustega kohanemisel ei jäeta kedagi kõrvale, vaadeldakse, kuidas kliimamuutused mõjutavad haavatavaid rühmi ja kuidas neid mõjusid saab õiglaste kohanemismeetmete abil ära hoida või vähendada. Samuti tuuakse näiteid võrdsetele võimalustele suunatud poliitikast ja meetmetest kogu Euroopast. ETC CA 2023. aasta tehniline dokument „TowardsMeasuring Justice in Climate Change Adaptation“ (Õiglase õigusemõistmise mõõtmine kliimamuutustega kohanemisel)aitab muuta õiglase vastupanuvõime mõiste toimivaks, eelkõige pakkudes asjakohast teavet õiglase vastupanuvõime valdkonnas tehtud edusammude mõõtmiseks Euroopa kontekstis, sealhulgas võimalike näitajate kindlaksmääramiseks. EEA 2025. aasta aruanne „Sotsiaalneõiglus kliimamuutusteks valmistumisel: kuidas õiglane vastupanuvõime võib tuua kasu kogukondadele kogu Euroopas“süvendab arutelu, andes ülevaate riiklikest ja piirkondlikest edusammudest õigusemõistmise integreerimisel kohanemispüüdlustesse. Samuti uuritakse, kuidas käsitletakse ja rakendatakse õiglast vastupanuvõimet neljas põhisüsteemis: tehiskeskkond, põllumajandus ja toit, vesi ja transport, mis heidavad valgust kohtadele, kus kohanemismeetmed võivad tahtmatult süvendada olemasolevat ebavõrdsust nendes süsteemides. Seejärel tuuakse inspireerivaid näiteid praktilistest lähenemisviisidest, mida kasutatakse tagamaks, et kedagi ei jäeta kõrvale.

Samuti on EEA eesmärk käsitleda leevendus- ja kohanemispoliitikas õiglusega seotud aspekte integreeritud lähenemisviisi raames. Euroopa Keskkonnaameti ülevaates „Exploringthe social challenges of low-carbon energy policies in Europe“ (Euroopa vähese CO2-heitega energiapoliitika sotsiaalsete probleemide uurimine)võetakse CO2- ja energiamaksude ebaõiglase mõju hindamisel ning poliitikaanalüüsis arvesse kohanemisaspekte, et maksimeerida kliimamuutustega kohanemisega seotud eesmärkidest saadavat kasu.

EL võtab ka mitmeid meetmeid, et aidata anda poliitikakujundajatele ja praktikutele täiendavaid teadmisi ja meetodeid õiglase vastupanuvõime poliitika ja meetmete rakendamiseks. Näiteks teadusuuringute majandusliku ja sotsiaalse mõju eksperdirühm (ESIR) annab komisjonile tõenduspõhist poliitilist nõu selle kohta, kuidas töötada välja õiglane, tulevikku suunatud ja ümberkujundav teadus- ja innovatsioonipoliitika.

Koostöös mitme ELi ja ülemaailmse partneriga on Euroopa Komisjon ja EEA loonud Euroopa kliima- ja tervisevaatluskeskuse. See annab juurdepääsu kõige asjakohasematele teadmistele sotsiaalsete rühmade haavatavuse kohta tervisega seotud kliimamõjude ja -riskide suhtes ning õiguskaitse kohta poliitilistes meetmetes.

Õigusemõistmine kliimapoliitikas on ka programmi „Horisont 2020“ põhiteema, eelkõige seoses kliimamuutuste leevendamisega. Seoses kliimamuutustega kohanemisega uuritakse mõnes käimasolevas projektis kliimariskide ja nendega seotud poliitika jaotuslikku mõju. Näiteks uuritakse projekti CASCADE raames kliimariskide levikut rahvusvahelisel tasandil Euroopa ühiskondades, hinnates võimalikke sotsiaal-majanduslikke puudusi. Poliitika on kesksel kohal projektis NAVIGATE, mille raames töötatakse välja uued integreeritud hindamismudelid, mille abil saab modelleerida ebavõrdsust ning hinnata, kuidas leevendamis- ja kohanemispoliitika neid mõjutab. Lisaks on projekti „JustNature“ eesmärk aktiveerida seitsmes katselinnas looduspõhised lahendused kui vahendid, millega tagada õigus tervisele ja heaolule.

Programm LIFE aitab kaasa ka teadmistebaasi laiendamisele. Näiteks pakub projekt „Arenevad piirkonnad“ praktilisi kogemusi haavatavate rühmade kaardistamisel riskihindamiseks ning õigusaspektide arvessevõtmisel kohalike ja piirkondlike kohanemiskavade koostamisel.

Rahastamise ja investeeringute toetamine

EL on pühendunud õiglase ülemineku toetamisele sihtotstarbeliste rahastamiskavade, näiteks õiglase ülemineku fondi kaudu.

Kliimamuutustega kohanemist rahastatakse mitmesugustest ELi rahastamisvoogudest ja paljud neist toetavad ka õiglast vastupanuvõimet. Mitmeaastase finantsraamistikuga 2021–2027 tagatakse, et kliimamuutustega kohanemise meetmed on integreeritud kõigisse peamistesse ELi rahastamisprogrammidesse, nagu on ette nähtud ka ELi kohanemisstrateegias. Lisaks eraldab Euroopa Komisjon vahendeid programmi „Next Generation EU“ kaudu (750 miljardit eurot), et taastuda COVID-19 epideemiaga seotud majanduskriisist. Programmist rahastatakse riiklikke taaste- ja vastupidavuskavasid, mille eesmärk on Euroopa majandust õiglase kliima- ja digipöörde abil põhjalikult ümber kujundada.

Programm LIFE on täielikult pühendatud keskkonnale ja selle eelarve kliimameetmetele, mis hõlmavad kliimamuutustega kohanemist, on 1,9 miljardit eurot.

Ebavõrdsuse käsitlemine rohepöördes on ka programmi „Euroopa horisont“ peamiste strateegiliste suuniste keskmes (95,5 miljardit eurot). Strateegilise kava 2025–2027 kohaselt aitab programm teadusuuringute kaudu kaasa vastupanuvõimelisema, konkurentsivõimelisema, kaasavama ja demokraatlikuma Euroopa ühiskonna loomisele. Sel eesmärgil läbib leevendus- ja kohanemismeetmete võrdsuse teema programmi „Euroopa horisont“ tööprogramme ning eelkõige aitavad käimasolevad ja tulevased projektikonkursid kaasa kliimamuutustega kohanemise missiooni rakendamisele, kusjuures nende rakendamisel võetakse arvesse õiglust vastavalt kliimamuutustega kohanemise ELi missiooni eesmärkidele.“

Muud asjakohased Euroopa rahastamisprogrammid on järgmised:

• Ühine põllumajanduspoliitika (378,5 miljardit eurot) toetab põllumajandussektori kohandamist, pöörates erilist tähelepanu haavatavatele põllumajandustootjate rühmadele.
• Euroopa Sotsiaalfond+ (ESF+) on peamine rahastamisvahend Euroopa kõige haavatavamate rühmade toetamiseks. ESFist rahastatakse Euroopa sotsiaalõiguste samba põhimõtete rakendamist: võrdsed võimalused ja juurdepääs tööturule; õiglased töötingimused ning sotsiaalkaitse ja sotsiaalne kaasatus.
• Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF) võib samuti pühendada kohanemisele ja kohanemise sotsiaalsele mõõtmele. ERFi rahastamisprioriteedid hõlmavad nii „rohelisemat, vähese CO2-heitega ja vastupidavamat [Euroopat]“ kui ka „sotsiaalsemat“.

Euroopa Parlamendi tööhõive- ja sotsiaalkomisjoni tellitud 2024. aasta uuringus uuriti arvukaid lisavahendeid kliimapoliitika negatiivse mõjuga tegelemiseks.

Rakendamise toetamine

Euroopa tasandil integreeritakse ja rakendatakse õiglast vastupanuvõimet Euroopa kohanemisstrateegiast tulenevate meetmete ja muude ELi algatuste kaudu.

ELi linnapeade pakt tunnistab, et allakirjutanud peavad üha enam lisama õigluse ja õigluse küsimused oma kliimalahendustesse. 2023. aasta juhenddokumendis „Embedding Equity Considerations in Sustainable Energy and Climate Action Planning (SECAP), Implementation and Monitoring Processes“ (Võrdsuse kaalutluste lisamine kestliku energia ja kliimameetmete kavandamisse, rakendamis- ja järelevalveprotsessidesse) on kindlaks määratud allakirjutanute võimalused tegeleda nii leevendus- kui ka kohanemismeetmete raames õigusemõistmise eri mõõtmetega. Lisaks valiti pakti 2022.–2023. aasta poliitika toetusvahendi katseprojektis, mille eesmärk on toetada allakirjutanute kohanemispüüdlusi, ühena neljast peamisest programmiteemast just vastupanuvõime.

ELi kliimamuutustega kohanemise missiooni eesmärkide erineval viisil elluviimisse integreeritakse õiglane vastupanuvõime. Selle eesmärk on toetada vähemalt 150 piirkonda, et need muutuksid 2030. aastaks kliimamuutustele vastupanuvõimeliseks. Selle missiooniplatvorm on loodud selleks, et pakkuda toetusvahendeid, mida arendatakse mitme projekti kaudu. Nende projektide kesksed kontseptsioonid on halb kohanemine ja õigus, sealhulgas REGILIENCE, NBRACER, DESIRMED ja ARCADIA, mis kõik käsitlevad sõnaselgelt õiglast vastupanuvõimet, tagades, et kohanemispüüdlused toovad kasu haavatavatele kogukondadele. Nende projektide eesmärk on edendada looduspõhiseid lahendusi, ressursside õiglast jaotamist ja ümberkujundavat juhtimist. Regions4Climate, Pathways2Resilience ja CLIMAAX töötavad ka selle nimel, et töötada välja õiglased kohanemisraamistikud, milles seatakse esikohale haavatavad piirkonnad ja sotsiaalsed rühmad, keda kliimamuutused kõige rohkem mõjutavad. Samal ajal keskendub projekt AGORA konkreetselt sotsiaalsele haavatavusele kuumuse suhtes, samal ajal kui projekt FairFuture töötab selle nimel, et tuua kliimaõiglus kliimamuutustega kohanemise tegevuskavasse.