Sistemi di governance multilivello e intersettoriale per l'adattamento ai cambiamenti climatici

La governance multilivello si riferisce al sistema che sostiene le politiche e il processo decisionale tra i governi nazionali, regionali e locali (OCSE). Nella governance multilivello i diversi livelli di governo dipendono l'uno dall'altro (GIZ,2018). Ciò è riconosciuto come un elemento decisivo per il conseguimento di molteplici obiettivi politici, come ad esempio la conservazione e il ripristino delle risorse naturali (quadrodi governance delle risorse naturali dell'IUCN)o la promozione di azioni locali per progredire verso lo sviluppo sostenibile (programmaUN-HABITAT). Un concetto simile introdotto nella letteratura scientifica è la governance policentrica, una forma complessa di governance con più centri decisionali, che può essere annidata in più livelli giurisdizionali (ad esempio, locale, statale e nazionale). Le caratteristiche policentriche possono essere in grado di trovare un equilibrio tra una governance pienamente centralizzata e completamente decentrata o basata sulla comunità (Carlise e Gruby, 2019).

L'adattamento è un tipico compito di governance multilivello e intersettoriale. La relazione AR6 dell'IPCC (sintesiper i responsabili politici)afferma che lo sviluppo resiliente ai cambiamenti climatici è abilitato quando i processi decisionali, la finanza e le azioni sono integrati a tutti i livelli di governance, settori e tempi. L'organizzazione della governance tra settori e livelli fa parte del ciclo programmatico di adattamento (ulteriori informazioni nella fase 5 dello strumento di sostegno all'adattamento ai cambiamenti climatici dell'ADAPT) al fine di garantire un'attuazione efficace, coerente e continua delle azioni di adattamento. Comprende il coordinamento verticale e orizzontale.

Per quanto riguarda il coordinamento verticale, mentre affrontano l'adattamento ai cambiamenti climatici, i governi nazionali si affidano ai governi regionali e locali per tradurre le strategie climatiche nazionali in azioni. Al contrario, i decisori a livello locale, sebbene più adatti ad affrontare sfide specifiche, potrebbero non avere il potere di risolvere situazioni complesse che rientrano nella responsabilità delle autorità regionali e nazionali. Gli enti locali e regionali sono influenzati da strumenti e quadri giuridici, istituzionali e finanziari istituiti da livelli di governance più elevati. I quadri nazionali possono sostenere ma anche limitare alcune azioni di adattamento intraprese a livello locale. Ad esempio, il riutilizzo dell'acqua potrebbe essere una strategia favorita a livello locale per affrontare problemi specifici di scarsità d'acqua. Questa strategia potrebbe essere ostacolata da lacune legislative che richiedono interventi a livello nazionale da risolvere. Analogamente, le buone pratiche, sperimentate in aree pilota su scala molto locale, devono essere sostenute da attori regionali e nazionali per essere potenziate e diventare efficaci nel mitigare gli impatti dei cambiamenti climatici. Inoltre, le azioni promosse dalle autorità locali o guidate dalle comunità locali devono essere coerenti e adeguatamente inquadrate nelle strategie e nei piani regionali e nazionali, anche per garantire la sostenibilità a lungo termine dell'adattamento. Ad esempio, l'alimentazione delle spiagge e altre opzioni locali di adattamento alla difesa costiera, attuate con obiettivi a breve termine e ambiti ristretti, dovrebbero far parte di piani integrati di gestione delle zone costiere su più ampia scala, per essere efficaci e sostenibili, adottando un approccio olistico ai problemi locali in una prospettiva a lungo termine.

La governance multilivello comprende anche il coordinamento orizzontale dell'adattamento attraverso la collaborazione e gli scambi tra diversi dipartimenti governativi o parti interessate di diversi settori economici. L'approccio intersettoriale è necessario perché l'adattamento ai cambiamenti climatici richiede approcci sistemici, che riuniscano le conoscenze di proprietà di diversi attori e tengano conto delle esigenze dei vari settori politici ed economici. Ad esempio, le autorità responsabili della gestione delle risorse idriche devono affrontare usi contrastanti di risorse idriche scarse provenienti da diversi settori, preservando nel contempo l'acqua nell'ambiente per sostenere la biodiversità. La governance intersettoriale può contribuire a promuovere soluzioni "win-win" con molteplici vantaggi per più settori, riducendo al minimo l'impatto sulle risorse naturali ed evitando così il disadattamento.

Poiché gli impatti dei cambiamenti climatici non riconoscono i confini amministrativi, il coordinamento orizzontale comprende anche la collaborazione tra i governi vicini. Ciò comporta il coordinamento tra i comuni, le regioni e persino i paesi limitrofi nelle zone transfrontaliere. È pertinente, ad esempio, per la gestione delle acque nei bacini idrografici e per affrontare i rischi di alluvione. I distretti idrografici sono le principali unità di gestione ai sensi della direttiva quadro sulle acque e della direttiva sulle alluvioni. Possono essere istituite unità di governance a finalità speciale (autorità distrettuali dei bacini idrografici) trasversali alle diverse giurisdizioni per preparare i piani di gestione dei bacini idrografici (RBMP) e i piani di gestione del rischio di alluvioni (FRMP) per attuare le relative direttive. Tali piani richiedono la cooperazione di diverse autorità nazionali, regionali e locali. Per i bacini idrografici che attraversano le frontiere nazionali, le strutture di governance sono progressivamente formalizzate e i piani di gestione dei bacini idrografici internazionali sono sempre più sviluppati (COM(2019) 95 final). Ad esempio, nel bacino del fiume Sava è stato sviluppato un sistema operativo con diversi strumenti nell'ambito di uno sforzo congiunto da parte dei portatori di interessi dei paesi che fanno parte del bacino per facilitare una risposta coordinata agli eventi estremi di alluvione e inquinamento (casodi studio del bacino del fiume Sava). Tuttavia, secondo il sistema di comunicazione degli Stati membri dell'UE, la governance ha rappresentato uno degli ostacoli più significativi (COM(2021)970 final),nell'attuazione del quadro in materia di acque e delle direttive sulle alluvioni.

I meccanismi per mettere in pratica la governance multilivello per l'adattamento ai cambiamenti climatici sono molteplici e possono avvenire attraverso canali formali (ad esempio, stabiliti dalla legge, contratti e accordi legali) o informali (ad esempio, a causa di relazioni e fiducia). Esempi (OCSE, 2022, UN-HABITATS, 2022)pertinenti per l'adattamento ai cambiamenti climatici sono:

• Elaborazione delle politiche e della legislazione pertinenti (comprese le strategie e i piani di adattamento). Queste politiche richiedono un'azione da parte di attori che lavorano a diversi livelli di governo e settori politici Di conseguenza, la loro attuazione richiede un approccio di governance multilivello.

• Creazione di organismi intergovernativi con rappresentanza multipartecipativa, che coinvolgano sia i decisori politici che altre parti interessate. Esempi comuni sono i gruppi di lavoro interministeriali per affrontare la natura trasversale dell'adattamento, le commissioni, le conferenze e i consigli permanenti o temporanei multi-stakeholder e multi-level. Coinvolgere i livelli inferiori di governo nell'elaborazione delle politiche è importante per garantire che siano prese in considerazione le priorità subnazionali e che tutte le parti interessate siano a bordo per contribuire al successo dell'attuazione delle politiche. Possono essere create anche nuove unità di governance di coordinamento (unità di governance a finalità speciale che operano tra giurisdizioni diverse). Possono affrontare questioni che vanno oltre i confini giurisdizionali e si adattano meglio alla nuova scala di analisi (autorità dei bacini idrografici, unione dei comuni).
• Sviluppo di accordi bilaterali o multilaterali tra i livelli di governo o tra le varie parti interessate. Le istituzioni coinvolte (che possono anche appartenere a paesi diversi) convengono di perseguire un obiettivo collettivo, riunendo conoscenze e responsabilità complementari. I contratti o gli accordi ambientali volontari sono strumenti che vengono utilizzati per applicare praticamente i principi di governance multilivello a settori specifici. Sono stabiliti su base volontaria, ma sono formalmente adottati (firmati da tutti i partner) e vincolanti in termini di responsabilità, finanziamento e tempistica. Sia gli attori pubblici che quelli privati possono essere i firmatari di tali contratti. Possono essere contratti fluviali contratti fluviali nelle Fiandre, Belgio), contratti sulle zone umide (ad esempio Contrat de delta de Camargue, Francia) o accordi forestali (lagodi Occhito, Italia). I contratti di conferimento di poteri o i contratti di delega possono essere altre forme di accordi multilivello, in cui le autorità locali sono gradualmente autorizzate o delegate dall'amministrazione centrale a svolgere determinati compiti.
• creazione di reti con altri enti locali e regionali. La partecipazione a reti come i quadri di cooperazione tematica internazionale e le piattaforme condivise può consentire di trovare nuovi partner e opportunità per approcci concertati all'adattamento attraverso la collaborazione intercomunale e interregionale.