Pravična odpornost

Ključna sporočila

• Jasno je, da je treba pri prilagajanju okrepiti vidike pravičnosti. Najranljivejši ljudje in skupnosti na lokalni in svetovni ravni so najbolj ogroženi zaradi vplivov podnebnih sprememb, imajo najmanj zmogljivosti za prilagajanje ter je zanje najmanj verjetno, da bodo slišani, priznani in da bodo imeli koristi od prilagoditvenih ukrepov.
• Oblikovalci politik lahko z vključevanjem pravosodja v prizadevanja za prilagajanje ter obravnavanjem edinstvenih potreb in ranljivosti različnih družbenih skupin ustvarijo odpornejše in pravičnejše skupnosti, ki so bolje pripravljene na obvladovanje nevarnosti, povezanih s podnebjem.
• To je mogoče doseči s pristopom „pravične odpornosti“, ki od oblikovalcev politik in strokovnih delavcev zahteva:
• obravnavanje neenakomernih učinkov podnebnih sprememb;
• zagotoviti, da imajo posamezniki ali družbene skupine, ki so že tako ranljivi, pri oblikovanju prilagoditvenih odzivov na te vplive pravične koristi od teh odzivov in da niso nesorazmerno obremenjeni („nihče ne sme biti zapostavljen“).
• Pravična odpornost je ključni element nedavnih in prihodnjih politik EU, povezanih s prilagajanjem podnebnim spremembam, vključno s svežnjem politike evropskega zelenega dogovora, strategijo EU za prilagajanje in strategijo za Unijo pripravljenosti do leta 2025, v katerih je poudarjeno, da je treba pravosodje širše vključiti v prizadevanja za prilagajanje in družbeno pripravljenost.

Pravična odpornost – odprava neenakosti na področju podnebnih tveganj in prilagoditvenih ukrepov

Evropa je najhitreje segrevajoča se celina na planetu in EU se je podala na jasno pot k ogljično nevtralnemu gospodarstvu. Ker pa se spremembe dogajajo že zdaj in hitreje, kot je bilo pričakovano, zgolj zmanjšanje emisij CO2 ne zadostuje več. Evropa mora povečati svojo odpornost na podnebne spremembe. Pri prilagajanju mora zagotoviti tudi, da nihče ne bo zapostavljen.

Podnebne spremembe neupravičeno vplivajo na socialno ranljive skupine, kot so starejši, otroci, skupine z nizkimi dohodki in invalidi. Njihovi učinki so nesorazmerno obremenjeni in nimajo vedno pravičnih koristi od prilagoditvenih odzivov na te vplive (ali pa so dodatno obremenjeni z njimi).

Evropska agencija za okolje (EEA), ki je bila prvič uvedena kot koncept v prilagoditveni strategiji EU za leto 2021, meni, da pravična odpornost pomeni, da oblikovalci politik in strokovni delavci:

• Zmanjšati neenako breme podnebnih tveganj – podnebne spremembe nesorazmerno vplivajo na nekatere skupine in regije zaradi neenakomerne izpostavljenosti podnebnim spremembam, že obstoječih ranljivosti, različnih gospodarskih in političnih zmogljivosti ter različnega dostopa do javnih storitev in infrastrukture (kot so ustrezna stanovanja, ki ščitijo pred poplavami in ekstremnimi temperaturami). Poročilo Evropske agencije za okolje iz leta 2018 zagotavlja nadaljnji vpogled v neenakosti v ranljivosti in izpostavljenosti podnebnim nevarnostim.
• Zagotavljanje pravičnosti pri porazdelitvi koristi (in bremen) prilagajanja – pri oblikovanju odzivov na prilagajanje na te vplive je treba zagotoviti, da imajo posamezniki ali družbene skupine, ki so že ranljivi, pravične koristi od teh odzivov in niso nesorazmerno obremenjeni („nihče ne sme biti zapostavljen“). Prilagodljivi ukrepi in politike ne koristijo nujno vsem v enaki meri, v nekaterih primerih pa lahko privedejo celo do „neprimernega prilagajanja“. Naložbe v prilagajanje (npr. zelene površine, zavarovanje pred poplavami, lokalni ukrepi za varčevanje z vodo ali hlajenje), ki ne zagotavljajo cenovne dostopnosti, lahko na primer izključijo gospodinjstva z nizkimi dohodki. V poročilu EEA za leto 2025 je to podrobneje preučeno in navedeni so tudi primeri, kako se je tem negativnim rezultatom mogoče izogniti.

Da bi omogočili pravičnost pri prizadevanjih za prilagajanje, morajo oblikovalci politik obravnavati sistemska in strukturna vprašanja, ki ohranjajo neenakosti, pri čemer se morajo osredotočiti na preoblikovanje temeljnih vzrokov teh krivic. Eno takih vprašanj je na primer šibka zastopanost marginaliziranih skupnosti v forumih odločanja, kar pomeni, da se njihove potrebe ne odražajo v politikah prilagajanja.

Za to je potreben celovit pristop, ki bo izboljšal razumevanje neenakomernega bremena podnebnih sprememb in prilagoditvenih ukrepov med družbenimi skupinami. Osredotočiti se je treba na vidike pravičnosti v vseh fazah načrtovanja, izvajanja in spremljanja prilagajanja ter na vseh ravneh upravljanja. Pozornost je treba nameniti tudi različnim razsežnostim pravične odpornosti, zlasti:

• distribucijska pravičnost (pravična porazdelitev virov in bremen zaradi podnebnih vplivov in prizadevanj za prilagajanje);
• procesno pravosodje (pošteni, pregledni in vključujoči postopki odločanja);
• priznavanje pravičnosti (spoštovanje in vključevanje različnih vrednot, kultur in pogledov ter obravnavanje globljih vzrokov neenakosti).

Če ne bomo odpravili temeljnih sistemskih neenakosti in ne bomo zagotovili pravičnega dostopa do virov in postopkov, se bodo obstoječe neenakosti verjetno še povečale. To lahko povzroči nezadovoljstvo in odpor do sprememb, kar lahko oteži doseganje ciljev politike EU. Po drugi strani pa lahko vključevanje pravosodja v prilagoditvene ukrepe poveča njihovo učinkovitost ter je v skladu s temeljnimi vrednotami EU in mednarodnimi sporazumi.

Politični okvir

Bistvenega pomena je tudi trden okvir politike z namenskimi mehanizmi financiranja in podpore, ki tem prebivalcem pomagajo pri prilagajanju na spreminjajoče se podnebne razmere.

Vse bolj se priznava potreba po tem, da nihče ne sme biti zapostavljen v vseh sektorjih politike EU, nenazadnje tudi pri prilagajanju podnebnim spremembam. Pravična odpornost je osrednjega pomena za agendo ZN za trajnostni razvoj do leta 2030 in novo prilagoditveno strategijo EU, s katero se izvajajo podnebna pravila EU. V strategiji je poudarjen pomen pravičnega in poštenega doseganja odpornosti ter oblikovanja prilagoditvenih ukrepov, ki upoštevajo socialne vidike, vključno z mednarodnimi razsežnostmi podnebnega tveganja in prilagajanja. Evropsko unijo zavezuje k podpiranju pravičnega prehoda z vrsto politik in shem financiranja ter z izvrševanjem obstoječe zaposlitvene in socialne zakonodaje.

Novejše smernice in strategije EU kažejo na širok razvoj pojma pravične odpornosti, vključno s koncepti, kot sta neustrezno prilagajanje in socialna pravičnost.

• Smernice Evropske komisije iz julija 2023 o strategijah in načrtih držav članic za prilagajanje: Te smernice, namenjene podpori državam članicam pri oblikovanju njihovih nacionalnih načrtov prilagajanja, izrecno vključujejo načelo pravične odpornosti, ki je opredeljeno kot „preprečevanje neenakomernih bremen in načelo, da nihče ne sme biti zapostavljen“. V smernicah je poudarjena neprilagojenost, ki je neposredno povezana z vprašanji pravosodja, države članice pa so pozvane, naj dajo prednost socialno pravičnim prilagoditvenim ukrepom.
• Julij 2024 Politične usmeritve naslednje Evropske komisije za obdobje 2024–2029: V teh smernicah je poudarjen pomen socialne pravičnosti v širšem smislu, pri čemer sta navedena evropski steber socialnih pravic in potreba po pravičnem prehodu. V dokumentu so podnebne spremembe opredeljene kot eno največjih varnostnih tveganj, s katerimi se sooča Evropa, v njem pa se poziva k okrepitvi odpornosti in pripravljenosti na podnebne spremembe.

V evropski oceni podnebnih tveganj za leto 2024 (EUCRA), sporočilu Evropske komisije o obvladovanju podnebnih tveganj in poročilu o napredku na področju podnebnih ukrepov za leto 2024 ter nazadnje strategiji za Unijo pripravljenosti za leto 2025 je poudarjena potreba po strategijah prilagajanja, ki dajejo prednost ranljivemu prebivalstvu in ga vključujejo, da se zagotovi širša vključitev pravosodja v prizadevanja za prilagajanje in družbeno pripravljenost.

Vir: Evropska agencija za okolje (2025). Socialna pravičnost pri odzivanju na podnebne spremembe

Izboljšanje baze znanja

Čeprav je izraz „pravična odpornost“ na področju podnebne politike razmeroma nov, že obstaja uveljavljeno področje raziskav o socialnih posledicah podnebnih sprememb, baza znanja na svetovni in evropski ravni pa se povečuje.

Več poročil posebej obravnava to temo, tako na svetovni ravni kot na ravni EU. Evropska ocena podnebnih tveganj za leto 2024 (EUCRA) zagotavlja celovito oceno glavnih podnebnih tveganj, s katerimi se Evropa sooča danes in v prihodnosti. Poročilo EUCRA poudarja, kako je več tveganj podnebnih sprememb porazdeljenih med različne socialno ranljive posameznike ali skupine. Vidiki distributivne pravičnosti se pri načrtovanju prilagajanja vse bolj upoštevajo, vendar je vključevanje postopkovne pravičnosti in pravice do priznavanja še vedno nekoliko odsotno.

V petem ocenjevalnem poročilu IPCC (AR5)  je bila že priznana neenakomerna porazdelitev podnebnih tveganj v različnih sektorjih, v najnovejšem šestem ocenjevalnem poročilu IPCC (AR6) pa je pravosodje poudarjeno kot ključna kakovost prilagajanja podnebnim spremembam na vseh ravneh upravljanja. V prispevku delovne skupine II k šestemu ocenjevalnemu poročilu so zlasti opredeljena načela pravičnosti, ki bi jih bilo treba upoštevati pri oceni možnosti prilagajanja.

V osmem poročilu o ekonomski, socialni in teritorialni koheziji so predstavljene sedanje socialno-ekonomske in teritorialne razlike v Evropi ter kako se še povečujejo zaradi učinkov podnebnih sprememb, pri čemer je navedeno, da bi se morala kohezijska politika razvijati, da bi se odzvala na te izzive.

V tehničnem dokumentu Odbora za evropsko teritorialno sodelovanje iz leta 2021 z naslovom „Leaving No One Behind“ in Climate Resilience Policy and Practice in Europe (Nihče ne sme biti zapostavljen v politiki in praksi za odpornost proti podnebnim spremembam v Evropi) so proučene praktične posledice „pravičnega prehoda“ v okviru prilagajanja podnebnim spremembam in odpornosti proti njim – „pravične odpornosti“. Zagotavlja vpogled v to, kako upoštevati vidike pravosodja v vseh fazah cikla politike prilagajanja v skladu z orodjem za podporo prilagajanju. Pri drugih izdelkih agencije EEA in evropskega teritorialnega sodelovanja, ki so pomembni za razumevanje pravične odpornosti, se upoštevajo zdravstveni in mestni vidiki politik pravične odpornosti.

Kratko poročilo Evropske agencije za okolje za leto 2022 z naslovom „Za pravično odpornost“: pri prilagajanju podnebnim spremembam nihče ne sme biti zapostavljen, pri čemer se proučuje, kako podnebne spremembe vplivajo na ranljive skupine in kako je mogoče te vplive preprečiti ali zmanjšati s pravičnimi prilagoditvenimi ukrepi. V njem so predstavljeni tudi primeri politik in ukrepov, usmerjenih v enakost, iz vse Evrope. Tehnični dokument Odbora za evropsko teritorialno sodelovanje iz leta 2023 znaslovom Towards Measuring Justice in Climate Change Adaptation (Na poti k merjenju pravičnosti pri prilagajanju podnebnim spremembam)prispeva k operacionalizaciji pojma pravične odpornosti, zlasti z zagotavljanjem ustreznih informacij za merjenje napredka pri pravični odpornosti v evropskem okviru, vključno z opredelitvijo morebitnih kazalnikov. Poročilo Evropske agencije za okolje za leto 2025 z naslovomSocial fairness in preparing for climate change: kako lahko pravična odpornost koristi skupnostim po vsej Evropi“poglobi razpravo z zagotavljanjem vpogleda v raven nacionalnega in podnacionalnega napredka pri vključevanju pravosodja v prizadevanja za prilagajanje. Preučuje tudi, kako se odpornost obravnava in izvaja v štirih ključnih sistemih: grajeno okolje, kmetijstvo ter hrana, voda in promet, pri čemer je treba pojasniti, kje lahko prilagoditveni ukrepi nenamerno poslabšajo obstoječe neenakosti v teh sistemih. Nato so predstavljeni navdihujoči primeri praktičnih pristopov, ki se uporabljajo za zagotovitev, da nihče ni zapostavljen.

Cilj EEA je tudi obravnavanje vidikov pravičnosti v politikah za blažitev podnebnih sprememb in prilagajanje nanje v okviru celostnega pristopa. V poročilu Evropske agencije za okolje z naslovom „Exloringthe social challenges of low-carbon energy policies in Europe“ (Raziskovanje socialnih izzivov nizkoogljičnih energetskih politik v Evropi)so pri oceni nepoštenih učinkov davkov na ogljik in energijo ter analizi politik upoštevani vidiki prilagajanja, da bi se čim bolj povečale koristi za cilje, povezane s prilagajanjem.

EU izvaja tudi več ukrepov za pomoč oblikovalcem politik in strokovnim delavcem pri pridobivanju dodatnega znanja in metodologij za izvajanje politik in ukrepov za pravično odpornost. Strokovna skupina za gospodarski in socialni učinek raziskav (ESIR) na primer Komisiji zagotavlja z dokazi podprte nasvete glede politike o tem, kako razviti pravično, v prihodnost usmerjeno in preobrazbeno politiko na področju raziskav in inovacij.

Evropska komisija in Evropska agencija za okolje sta v sodelovanju z več partnerji iz EU in sveta razvili evropski observatorij za podnebje in zdravje. Zagotavlja dostop do najpomembnejših virov znanja o ranljivosti družbenih skupin za podnebne vplive in tveganja, povezana z zdravjem, ter o pravosodju pri odzivih politike.

Pravosodje v podnebnih politikah je tudi ključna tema programa Obzorje 2020, zlasti za blažitev podnebnih sprememb. Kar zadeva prilagajanje, se v okviru nekaterih tekočih projektov preučujejo porazdelitvene posledice podnebnih tveganj in z njimi povezanih politik. Projekt CASCADE na primer proučuje širjenje podnebnih tveganj na mednarodni ravni v evropskih družbah in ocenjuje morebitne socialno-ekonomske pomanjkljivosti. Politike so v središču projekta NAVIGATE, v okviru katerega se razvijajo novi integrirani modeli ocenjevanja, s katerimi je mogoče modelirati neenakosti in oceniti, kako politike blažitve in prilagajanja nanje vplivajo. Poleg tega je namen projekta JustNature aktivirati sonaravne rešitve kot orodja za zagotavljanje pravice do zdravja in dobrega počutja v sedmih pilotnih mestih.

Program LIFE prispeva tudi k razširitvi baze znanja. Projekt „Razvijajoče se regije“ bo na primer zagotovil praktične izkušnje v zvezi s kartiranjem ranljivih skupin za ocene tveganja in upoštevanjem pravosodnih vidikov pri načrtovanju občinskega in regionalnega prilagajanja.

Podpora financiranju in naložbam

EU je zavezana podpiranju pravičnega prehoda z namenskimi shemami financiranja, kot je Sklad za pravični prehod.

Sredstva za prilagajanje so na voljo iz različnih tokov financiranja EU, številni med njimi pa podpirajo tudi pravično odpornost. Večletni finančni okvir za obdobje 2021–2027 zagotavlja, da so bili ukrepi za prilagajanje podnebnim spremembam vključeni v vse glavne programe porabe EU, kot je predvideno tudi v prilagoditveni strategiji EU. Poleg tega Evropska komisija prek programa Next Generation EU (750 milijard EUR) zagotavlja tudi sredstva za okrevanje po gospodarski krizi, povezani z epidemijo COVID-19. Program financira nacionalne načrte za okrevanje in odpornost, ki naj bi korenito preoblikovali evropska gospodarstva s pravičnim podnebnim in digitalnim prehodom.

Program LIFE je v celoti namenjen okolju in ima proračun v višini 1,9 milijarde EUR za podnebne ukrepe, ki vključujejo prilagajanje podnebnim spremembam.

Odpravljanje neenakosti pri zelenem prehodu je tudi v središču ključnih strateških usmeritev programa Obzorje Evropa (95,5 milijarde EUR). V skladu s strateškim načrtom za obdobje 2025–2027 bo program z raziskavami prispeval k oblikovanju odpornejše, konkurenčnejše, bolj vključujoče in bolj demokratične evropske družbe. V ta namen tema pravičnosti pri ukrepih za blažitev podnebnih sprememb in prilagajanje nanje zajema delovne programe programa Obzorje Evropa, zlasti tekoče in prihodnje razpise, ki bodo prispevali k izvajanju misije za prilagajanje podnebnim spremembam, pri čemer se bo pravičnost upoštevala pri njihovem izvajanju v skladu s cilji misije EU za prilagajanje podnebnim spremembam.“

Drugi ustrezni evropski programi financiranja so:

• Skupna kmetijska politika (378,5 milijarde EUR) podpira prilagajanje kmetijskega sektorja, s posebnim poudarkom na ranljivih skupinah kmetov.
• Evropski socialni sklad plus (ESS+) je ključni finančni instrument za podporo najranljivejšim skupinam v Evropi. ESS financira izvajanje načel evropskega stebra socialnih pravic: enake možnosti in dostop do trga dela; pošteni delovni pogoji ter socialna zaščita in vključevanje.
• Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) se lahko nameni tudi prilagajanju in socialni razsežnosti prilagajanja. Prednostne naloge financiranja ESRR vključujejo „bolj zeleno, nizkoogljično in odporno [Evropo]“ ter „bolj socialno“.

V študiji iz leta 2024, ki jo je naročil Odbor Evropskega parlamenta za zaposlovanje in socialne zadeve, so bila preučena številna dodatna sredstva, ki so na voljo za obravnavanje negativnih učinkov podnebnih politik.

Podpora izvajanju

Na evropski ravni se pravična odpornost vključuje in izvaja z ukrepi, ki izhajajo iz evropske strategije za prilagajanje, in drugimi pobudami EU.

Konvencija županov EU priznava vse večjo potrebo, da njeni podpisniki vprašanja enakosti in pravičnosti vključijo v svoje podnebne rešitve. V smernicah iz leta 2023 z naslovom „Embedding Equity Considerations in Sustainable Energy and Climate Action Planning (SECAP), Implementation and Monitoring Processes“ (Vključevanje vidikov enakosti pri načrtovanju trajnostne energije in podnebnih ukrepov ter postopkih izvajanja in spremljanja) so opredeljene priložnosti, ki jih imajo podpisniki pri načrtovanju, izvajanju in spremljanju, da obravnavajo različne razsežnosti pravosodja v okviru blažitvenih in prilagoditvenih ukrepov. Poleg tega je bila v pilotnem programu mehanizma za podporo politikam Konvencije za obdobje 2022–2023, namenjenem podpori prizadevanjem podpisnikov za prilagajanje, kot ena od štirih ključnih programskih tem izbrana prav odpornost.

Misija EU za prilagajanje podnebnim spremembam vključuje pravično odpornost v uresničevanje svojih ciljev na različne načine. Njegov cilj je podpreti vsaj 150 regij, da bi do leta 2030 postale odporne proti podnebnim spremembam. Platforma misije je bila vzpostavljena za zagotavljanje podpornih orodij, ki se razvijajo v okviru več projektov. Neprilagoditev in pravičnost sta osrednja koncepta teh projektov, vključno z REGILIENCE, NBRACER, DESIRMED in ARCADIA, ki vsi izrecno obravnavajo pravično odpornost z zagotavljanjem, da prizadevanja za prilagajanje koristijo ranljivim skupnostim. Cilj teh projektov je spodbujati sonaravne rešitve, pravično porazdelitev virov in preobrazbeno upravljanje. Regions4Climate, Pathways2Resilience in CLIMAAX si prizadevajo tudi za razvoj pravičnih okvirov prilagajanja, ki dajejo prednost ranljivim regijam in družbenim skupinam, ki so jih podnebne spremembe najbolj prizadele. Medtem se projekt AGORA osredotoča posebej na socialno ranljivost za toploto, projekt FairFuture pa si bo prizadeval za vključitev podnebne pravičnosti v agendo za prilagajanje podnebnim spremembam.