Solo resilienza

Messaggi chiave

• Vi è una chiara necessità di intensificare le considerazioni in materia di giustizia nell'adattamento. Dalla scala locale a quella globale, le persone e le comunità più vulnerabili sono più a rischio a causa degli impatti dei cambiamenti climatici, hanno la minore capacità di adattamento e hanno meno probabilità di essere ascoltate, riconosciute e beneficiare delle azioni di adattamento.
• Integrando la giustizia negli sforzi di adattamento e affrontando le esigenze e le vulnerabilità uniche dei diversi gruppi sociali, i responsabili politici possono creare comunità più resilienti ed eque che sono meglio preparate a far fronte ai rischi legati al clima.
• A tal fine si può adottare un approccio basato sulla "giusta resilienza", che imponga ai responsabili politici e agli operatori del settore di:
• affrontare gli impatti disomogenei dei cambiamenti climatici;
• garantire che, nell'elaborare le risposte di adattamento a tali impatti, gli individui o i gruppi sociali che sono già vulnerabili beneficino equamente di tali risposte e non siano gravati da oneri sproporzionati ("non lasciare indietro nessuno").
• La resilienza giusta è un elemento chiave delle politiche recenti e future dell'UE in materia di adattamento ai cambiamenti climatici, tra cui il pacchetto strategico del Green Deal europeo, la strategia di adattamento dell'UE e la strategia dell'UE per l'Unione della preparazione al 2025, che sottolineano la necessità di integrare più ampiamente la giustizia negli sforzi di adattamento e di preparazione della società.

Resilienza giusta - superare le disuguaglianze nei rischi climatici e nell'azione di adattamento

L'Europa è il continente con il riscaldamento più rapido del pianeta e l'UE ha intrapreso un percorso chiaro verso un'economia neutra in termini di emissioni di carbonio. Tuttavia, poiché i cambiamenti stanno già avvenendo e a un ritmo più rapido del previsto, non è più sufficiente limitarsi a mitigare le emissioni di CO2. L'Europa deve aumentare la sua resilienza ai cambiamenti climatici. Pur adattandosi, deve anche garantire che nessuno sia lasciato indietro.

I gruppi socialmente vulnerabili, come gli anziani, i bambini, i gruppi a basso reddito e le persone con disabilità, sono indebitamente colpiti dai cambiamenti climatici. Essi sono gravati in modo sproporzionato dai suoi impatti e non sempre beneficiano equamente (o sono gravati ulteriormente da) risposte di adattamento a tali impatti.

Introdotta per la prima volta come concetto nella strategia di adattamento dell'UE del 2021, l'Agenzia europea dell'ambiente (AEA) ritiene che Just Resilience significhi che i responsabili politici e gli operatori del settore:

• Ridurre l'onere disuguale dei rischi climatici – Alcuni gruppi e regioni sono colpiti in modo sproporzionato dai cambiamenti climatici a causa dell'esposizione disomogenea ai cambiamenti climatici, delle vulnerabilità preesistenti, delle diverse capacità economiche e politiche e del diverso accesso ai servizi e alle infrastrutture pubbliche (come alloggi adeguati che proteggono dalle inondazioni e dalle temperature estreme). Un rapporto dell'AEA del 2018 fornisce ulteriori approfondimenti sulle disuguaglianze nella vulnerabilità e nell'esposizione ai pericoli climatici.
• Garantire l'equità nella distribuzione dei benefici (e degli oneri) dell'adattamento - Nell'elaborare risposte di adattamento a tali impatti, è necessario garantire che gli individui o i gruppi sociali che sono già vulnerabili beneficino equamente di tali risposte e non siano gravati in modo sproporzionato ("non lasciare indietro nessuno"). Le misure e le politiche di adattamento non vanno necessariamente a vantaggio di tutti nella stessa misura e, in alcuni casi, possono persino portare a un "disadattamento". Ad esempio, gli investimenti di adattamento (ad esempio, aree verdi, assicurazione contro le inondazioni, misure locali di risparmio idrico o di raffreddamento) che non garantiscono l'accessibilità economica possono escludere le famiglie a basso reddito. Una relazione dell'AEA del 2025 esamina questo aspetto in modo più approfondito, condividendo anche esempi di come questi risultati negativi possano essere evitati.

Per consentire la giustizia negli sforzi di adattamento, i responsabili politici devono affrontare le questioni sistemiche e strutturali che perpetuano le disuguaglianze, concentrandosi sulla trasformazione delle cause alla base di queste ingiustizie. Ad esempio, uno di questi problemi è la debole rappresentanza delle comunità emarginate nei forum decisionali, il che significa che i loro bisogni non si riflettono nelle politiche di adattamento.

Ciò richiede un approccio globale che migliori la comprensione dell'onere disomogeneo dei cambiamenti climatici e delle misure di adattamento tra i gruppi sociali. Occorre concentrarsi sugli aspetti relativi all'equità in tutte le fasi della pianificazione, dell'attuazione e del monitoraggio dell'adattamento, nonché a tutti i livelli di governance. E richiede che si presti attenzione alle diverse dimensioni della giusta resilienza, in particolare:

• giustizia distributiva (allocazione equa delle risorse e degli oneri derivanti dagli impatti climatici e dagli sforzi di adattamento);
• giustizia procedurale (processi decisionali equi, trasparenti e inclusivi);
• giustizia riconosciuta (rispettare e integrare diversi valori, culture e prospettive e affrontare cause più profonde di iniquità).

L'incapacità di affrontare le disuguaglianze sistemiche sottostanti e di non garantire un accesso equo alle risorse e ai processi rischia di aggravare le disuguaglianze esistenti. Ciò può provocare sentimenti di malcontento e resistenza al cambiamento, che possono rendere più difficile il conseguimento degli obiettivi politici dell'UE. D'altro canto, integrare la giustizia nelle misure di adattamento può renderle più efficaci ed è in linea con i valori fondamentali dell'UE e gli accordi internazionali.

Quadro strategico

È inoltre essenziale un solido quadro politico con finanziamenti e meccanismi di sostegno dedicati che aiutino queste popolazioni ad adattarsi alle mutevoli condizioni climatiche.

Vi è un crescente riconoscimento della necessità di "non lasciare indietro nessuno" in tutti i settori politici dell'UE, non da ultimo nell'adattamento ai cambiamenti climatici. La resilienza giusta è fondamentale sia per l'Agenda 2030 delle Nazioni Unite che per la nuova strategia di adattamento dell'UE, che attua la normativa dell'UE sul clima. La strategia sottolinea l'importanza di conseguire la resilienza in modo giusto ed equo e di elaborare misure di adattamento che tengano conto degli aspetti sociali, comprese le dimensioni internazionali del rischio climatico e dell'adattamento. Impegna l'Unione europea a sostenere una transizione giusta attraverso una serie di politiche e regimi di finanziamento, nonché attraverso l'applicazione della legislazione occupazionale e sociale esistente.

Gli orientamenti e le strategie più recenti dell'UE dimostrano l'ampia evoluzione del concetto di resilienza giusta, compresi concetti quali il disadattamento e l'equità sociale.

• Orientamenti della Commissione europea sulle strategie e i piani di adattamento degli Stati membri del luglio 2023: Tali orientamenti, concepiti per sostenere gli Stati membri nell'elaborazione dei loro piani nazionali di adattamento, includono esplicitamente il principio della resilienza giusta, definito come "prevenire oneri disomogenei e non lasciare indietro nessuno". Gli orientamenti sottolineano il disadattamento, che è direttamente collegato alle questioni di giustizia, esortando gli Stati membri a dare priorità a misure di adattamento socialmente eque.
• Luglio 2024 Orientamenti politici per la prossima Commissione europea 2024-2029: Tali orientamenti sottolineano l'importanza dell'equità sociale in senso più ampio, facendo riferimento al pilastro europeo dei diritti sociali, nonché la necessità di una transizione giusta. Il documento definisce i cambiamenti climatici come uno dei maggiori rischi per la sicurezza affrontati dall'Europa e chiede di rafforzare la resilienza e la preparazione ai cambiamenti climatici.

La valutazione europea dei rischi climatici (EUCRA) 2024, la comunicazione della Commissione europea del 2024 sulla gestione dei rischi climatici e la relazione sui progressi dell'azione per il clima e, più recentemente, la strategia dell'UE per l'Unione della preparazione 2025 sottolineano la necessità di strategie di adattamento che diano priorità e includano le popolazioni vulnerabili per garantire che la giustizia sia integrata più in generale negli sforzi di adattamento e di preparazione della società.

Fonte: SEE (2025). Equità sociale nella risposta ai cambiamenti climatici

Miglioramento della base di conoscenze

Sebbene il termine "resilienza giusta" sia relativamente nuovo nel panorama della politica climatica, esiste già un campo di ricerca consolidato sulle implicazioni sociali dei cambiamenti climatici e la base di conoscenze a livello globale ed europeo è in crescita.

Diverse relazioni trattano specificamente l'argomento, sia a livello mondiale che a livello dell'UE. La valutazione europea dei rischi climatici 2024 (EUCRA) fornisce una valutazione globale dei principali rischi climatici che l'Europa deve affrontare oggi e in futuro. La relazione dell'EUCRA evidenzia come diversi rischi legati ai cambiamenti climatici siano distribuiti tra diversi individui o gruppi socialmente vulnerabili. Gli aspetti della giustizia distributiva sono sempre più presi in considerazione nella pianificazione dell'adattamento, ma l'integrazione della giustizia procedurale e di riconoscimento rimane ancora in qualche modo assente.

Il quinto rapporto di valutazione dell'IPCC (AR5)  ha già riconosciuto la distribuzione disomogenea dei rischi climatici nei diversi settori e il più recente sesto rapporto di valutazione dell'IPCC (AR6) evidenzia la giustizia come qualità fondamentale dell'adattamento ai cambiamenti climatici a tutti i livelli di governance. In particolare, il contributo del gruppo di lavoro II all'AR6 individua i principi di giustizia che dovrebbero essere presi in considerazione nella valutazione delle opzioni di adattamento.

L'ottava relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale presenta le attuali disparità socioeconomiche e territoriali in Europa e il modo in cui sono aggravate dagli impatti dei cambiamenti climatici, indicando che la politica di coesione dovrebbe evolversi per rispondere a queste sfide.

Il documento tecnico dell'AC CTE del 2021 "Leaving No One Behind" in Climate Resilience Policy and Practice in Europe" esplora le implicazioni pratiche della "transizione giusta" nel contesto dell'adattamento e della resilienza ai cambiamenti climatici - "resilienza giusta". Fornisce approfondimenti su come considerare gli aspetti relativi alla giustizia in tutte le fasi del ciclo politico di adattamento secondo lo strumento di sostegno all'adattamento.  Altri prodotti CA dell'AEA e dell'ETC importanti per la comprensione della resilienza giusta prendono in considerazione gli aspetti sanitari e urbani delle politiche in materia di resilienza giusta.

Il briefing dell'AEA 2022 "Verso una resilienza giusta": non lasciare indietro nessuno nell'adattamento ai cambiamenti climatici esamina in che modo i cambiamenti climatici colpiscono i gruppi vulnerabili e in che modo tali impatti possono essere prevenuti o ridotti attraverso azioni di adattamento eque. Presenta inoltre esempi di politiche e misure orientate all'equità provenienti da tutta Europa. Il documento tecnico 2023 dell'AC CTE "Versola misurazione della giustizia nell'adattamento ai cambiamenti climatici"contribuisce a rendere operativa la nozione di resilienza giusta, in particolare fornendo informazioni pertinenti per misurare i progressi in materia di resilienza giusta nel contesto europeo, compresa l'individuazione di potenziali indicatori. Relazione 2025 dell'AEA "L'equitàsociale nella preparazione ai cambiamenti climatici: come una giusta resilienza possa andare a vantaggio delle comunità di tutta Europa"approfondisce la discussione fornendo informazioni sul livello dei progressi nazionali e subnazionali per quanto riguarda l'integrazione della giustizia negli sforzi di adattamento. Esamina inoltre il modo in cui la resilienza giusta è affrontata e attuata in quattro sistemi chiave: l'ambiente edificato, l'agricoltura e l'alimentazione, l'acqua e i trasporti, facendo luce sui settori in cui le misure di adattamento possono inavvertitamente aggravare le disuguaglianze esistenti all'interno di tali sistemi. Vengono poi forniti esempi ispiratori di approcci pratici che vengono utilizzati per garantire che nessuno sia lasciato indietro.

L'AEA mira inoltre ad affrontare la considerazione degli aspetti relativi alla giustizia nelle politiche di mitigazione e adattamento in un approccio integrato. In un briefing dell'AEA dal titolo "Exploringthe social challenges of low-carbon energy policies in Europe" (Esplorare le sfide sociali delle politiche energetiche a basse emissioni di carbonio in Europa),gli aspetti relativi all'adattamento sono presi in considerazione nella valutazione degli impatti sleali delle imposte sul carbonio e sull'energia e nell'analisi delle politiche per massimizzare i benefici per gli obiettivi relativi all'adattamento.

L'UE intraprende inoltre diverse azioni per contribuire a fornire ai responsabili politici e agli operatori del settore ulteriori conoscenze e metodologie per attuare politiche e misure di resilienza giuste. Ad esempio, il gruppo di esperti sull'impatto economico e sociale della ricerca (ESIR) fornisce consulenza politica basata su dati concreti alla Commissione su come sviluppare una politica di ricerca e innovazione equa, lungimirante e trasformativa.

In collaborazione con diversi partner dell'UE e globali, la Commissione europea e l'AEA hanno sviluppato l'Osservatorio europeo del clima e della salute. Fornisce accesso alle risorse di conoscenza più pertinenti sulla vulnerabilità dei gruppi sociali agli impatti e ai rischi climatici legati alla salute, nonché sulla giustizia nelle risposte politiche.

Anche la giustizia nelle politiche climatiche è un tema chiave del programma Orizzonte 2020, in particolare per la mitigazione dei cambiamenti climatici. In termini di adattamento, alcuni progetti in corso stanno studiando le implicazioni distributive dei rischi climatici e delle relative politiche. Ad esempio, il progetto CASCADE studia la propagazione dei rischi climatici a livello internazionale sulle società europee, valutando i potenziali svantaggi socioeconomici. Le politiche sono al centro del progetto NAVIGATE, che sviluppa nuovi modelli di valutazione integrata in grado di modellare le disuguaglianze e valutare in che modo le politiche di mitigazione e adattamento le influenzano. Inoltre, il progetto JustNature intende attivare soluzioni basate sulla natura come strumenti per garantire il diritto alla salute e al benessere in sette città pilota.

Il programma LIFE contribuisce anche all'ampliamento della base di conoscenze. Ad esempio, il progetto "Regioni in evoluzione" fornirà un'esperienza pratica sulla mappatura dei gruppi vulnerabili ai fini della valutazione dei rischi e della considerazione degli aspetti relativi alla giustizia nella tabella di marcia per l'adattamento a livello comunale e regionale.

Sostegno ai finanziamenti e agli investimenti

L'UE è impegnata a sostenere una "transizione giusta" attraverso regimi di finanziamento dedicati come il Fondo per una transizione giusta.

I finanziamenti per l'adattamento sono disponibili da vari flussi di finanziamento dell'UE e molti di essi sostengono anche la resilienza giusta. Il quadro finanziario pluriennale 2021-2027 garantisce che le azioni di adattamento ai cambiamenti climatici siano state integrate in tutti i principali programmi di spesa dell'UE, come previsto anche nella strategia di adattamento dell'UE. Inoltre, la Commissione europea fornisce anche fondi attraverso il programma Next Generation EU (750 miliardi di EUR) per riprendersi dalla crisi economica connessa all'epidemia di COVID-19. Il programma finanzia i piani nazionali per la ripresa e la resilienza destinati a trasformare radicalmente le economie europee attraverso una transizione climatica e digitale equa.

Il programma LIFE è interamente dedicato all'ambiente e dispone di un bilancio di 1,9 miliardi di EUR per l'azione per il clima che comprende l'adattamento ai cambiamenti climatici.

Affrontare le disuguaglianze nella transizione verde è anche al centro dei principali orientamenti strategici di Orizzonte Europa (95,5 miliardi di EUR). Secondo il piano strategico 2025-2027, il programma contribuisce, attraverso la ricerca, alla creazione di una società europea più resiliente, competitiva, inclusiva e democratica. A tal fine, il tema dell'equità nelle azioni di mitigazione e adattamento è trasversale ai programmi di lavoro di Orizzonte Europa e, in particolare, gli inviti in corso e futuri contribuiranno all'attuazione della missione di adattamento ai cambiamenti climatici, tenendo conto della giustizia nella loro attuazione conformemente agli obiettivi della missione dell'UE di adattamento ai cambiamenti climatici".

Altri programmi di finanziamento europei pertinenti sono:

• La politica agricola comune (378,5 miliardi di euro) sostiene l'adeguamento del settore agricolo, con particolare attenzione ai gruppi vulnerabili di agricoltori.
• Il Fondo sociale europeo Plus (FSE+) è uno strumento finanziario fondamentale per sostenere i gruppi più vulnerabili in Europa. L'FSE finanzia l'attuazione dei principi del pilastro europeo dei diritti sociali: pari opportunità e accesso al mercato del lavoro; condizioni di lavoro eque, protezione sociale e inclusione.
• Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) può anche essere dedicato all'adattamento e alla dimensione sociale dell'adattamento. Le priorità di finanziamento del FESR comprendono sia "Un'Europa più verde, a basse emissioni di carbonio e resiliente" che "Più sociale".

Uno studio del 2024 commissionato dalla commissione per l'occupazione e gli affari sociali del Parlamento europeo ha esaminato numerosi fondi aggiuntivi disponibili per affrontare gli effetti negativi delle politiche climatiche.

Sostenere l'attuazione

A livello europeo, la resilienza giusta è integrata e attuata attraverso azioni derivanti dalla strategia europea di adattamento e da altre iniziative dell'UE.

Il Patto dei sindaci dell'UE riconosce la crescente necessità per i loro firmatari di integrare le questioni di equità e giustizia nelle loro soluzioni climatiche. Una nota di orientamento del 2023 dal titolo "Embedding Equity Considerations in Sustainable Energy and Climate Action Planning (SECAP), Implementation and Monitoring Processes" (Incorporare considerazioni in materia di equità nella pianificazione dell'energia sostenibile e dell'azione per il clima (SECAP), processi di attuazione e monitoraggio) individua le opportunità nell'ambito della pianificazione, dell'attuazione e del monitoraggio per i firmatari di affrontare le diverse dimensioni della giustizia nell'ambito delle azioni di mitigazione e adattamento. Inoltre, il programma pilota 2022-2023 dello strumento di sostegno alle politiche del Patto, dedicato a sostenere gli sforzi di adattamento dei firmatari, ha scelto proprio la resilienza come uno dei suoi quattro temi chiave del programma.

La missione dell'UE sull'adattamento ai cambiamenti climatici integra la giusta resilienza nel rendere operativi i suoi obiettivi in modi diversi. Mira a sostenere almeno 150 regioni affinché diventino resilienti ai cambiamenti climatici entro il 2030. La sua piattaforma di missione è stata istituita per fornire strumenti di sostegno, che sono in fase di sviluppo attraverso diversi progetti. Maladaptazione e giustizia sono concetti centrali per questi progetti, tra cui REGILIENCE, NBRACER, DESIRMED e ARCADIA, che affrontano tutti esplicitamente la resilienza giusta garantendo che gli sforzi di adattamento vadano a beneficio delle comunità vulnerabili. Questi progetti mirano a promuovere soluzioni basate sulla natura (NbS), un'equa distribuzione delle risorse e una governance trasformativa. Regions4Climate, Pathways2Resilience e CLIMAAX si stanno inoltre adoperando per sviluppare quadri di adattamento giusti che diano priorità alle regioni vulnerabili e ai gruppi sociali maggiormente colpiti dai cambiamenti climatici. Nel frattempo, il progetto AGORA si concentra specificamente sulla vulnerabilità sociale al calore, mentre il progetto FairFuture lavorerà per portare la giustizia climatica nell'agenda di adattamento ai cambiamenti climatici.