Retfærdig modstandsdygtighed

Nøglebudskaber

• Der er et klart behov for at øge retfærdighedsovervejelserne i forbindelse med tilpasning. Fra lokalt til globalt plan er de mest sårbare mennesker og samfund mest udsatte for klimaændringernes virkninger, har den mindste tilpasningskapacitet og er mindst tilbøjelige til at blive hørt, anerkendt og drage fordel af tilpasningsforanstaltninger.
• Ved at integrere retfærdighed i tilpasningsindsatsen og imødekomme forskellige sociale gruppers unikke behov og sårbarheder kan de politiske beslutningstagere skabe mere modstandsdygtige og retfærdige samfund, der er bedre forberedt på at håndtere klimarelaterede farer.
• Dette kan gøres ved at anlægge en tilgang med "retfærdig modstandsdygtighed", der kræver, at politiske beslutningstagere og fagfolk:
• imødegå de uensartede virkninger af klimaændringerne
• sikre, at enkeltpersoner eller sociale grupper, der allerede er sårbare, i forbindelse med udarbejdelsen af tilpasningsreaktioner på disse virkninger drager retfærdig fordel af disse reaktioner og ikke pålægges uforholdsmæssigt store byrder ("ingen lades i stikken").
• Retfærdig modstandsdygtighed er et centralt element i de seneste og kommende EU-politikker vedrørende klimatilpasning, herunder politikpakken for den europæiske grønne pagt, EU's tilpasningsstrategi og EU's strategi for beredskabsunionen fra 2025, som understreger behovet for, at retfærdighed integreres mere bredt i indsatsen for tilpasning og samfundsmæssigt beredskab.

Retfærdig modstandsdygtighed – overvindelse af uligheder med hensyn til klimarisici og tilpasningsforanstaltninger

Europa er det hurtigst opvarmende kontinent på planeten, og EU har slået ind på en klar vej mod en kulstofneutral økonomi. Men da ændringerne allerede sker og sker i et hurtigere tempo end forventet, er det ikke længere tilstrækkeligt blot at reducere CO2-emissionerne. Europa skal øge sin modstandsdygtighed over for klimaændringer. Samtidig med at den tilpasser sig, skal den også sikre, at ingen lades i stikken.

Socialt sårbare grupper såsom ældre, børn, lavindkomstgrupper og personer med handicap påvirkes i urimelig grad af klimaændringerne. De bebyrdes uforholdsmæssigt af dens virkninger, og de drager ikke altid retfærdig fordel af (eller bebyrdes yderligere af) tilpasningsreaktioner på disse virkninger.

Det Europæiske Miljøagentur (EEA), der først blev indført som et koncept i EU's tilpasningsstrategi fra 2021, anvender Retfærdig modstandsdygtighed til at betyde, at politiske beslutningstagere og fagfolk:

• Mindske den ulige byrde i forbindelse med klimarisici – Visse grupper og regioner er uforholdsmæssigt hårdt ramt af klimaændringer på grund af den uensartede eksponering for klimaændringer, allerede eksisterende sårbarheder, forskellige økonomiske og politiske kapaciteter samt forskellig adgang til offentlige tjenester og infrastruktur (f.eks. passende boliger, der beskytter mod oversvømmelser og ekstreme temperaturer). En EEA-rapport fra 2018 giver yderligere indsigt i uligheder i sårbarhed og eksponering for klimafarer.
• Sikre lige fordeling af fordelene (og byrderne) ved tilpasning – Når der udvikles tilpasningsreaktioner på disse virkninger, er der behov for at sikre, at enkeltpersoner eller sociale grupper, der allerede er sårbare, drager retfærdig fordel af disse reaktioner og ikke pålægges uforholdsmæssigt store byrder ("ingen lades i stikken"). Tilpasningsforanstaltninger og -politikker gavner ikke nødvendigvis alle i samme omfang og kan i nogle tilfælde endda føre til "fejltilpasning". F.eks. kan tilpasningsinvesteringer (f.eks. grønne områder, oversvømmelsesforsikring, lokale vandbesparelses- eller køleforanstaltninger), som ikke sikrer overkommelige priser, udelukke lavindkomsthusstande. I en EEA-rapport fra 2025 undersøges dette mere indgående, og der gives også eksempler på, hvordan disse negative resultater kan undgås.

For at muliggøre retfærdighed i tilpasningsindsatsen er de politiske beslutningstagere nødt til at tage fat på de systemiske og strukturelle spørgsmål, der fastholder uligheder, med fokus på at ændre de underliggende årsager til disse uretfærdigheder. For eksempel er et sådant spørgsmål den svage repræsentation af marginaliserede samfund i beslutningsfora, hvilket betyder, at deres behov ikke afspejles i tilpasningspolitikker.

Dette kræver en samlet tilgang, der øger forståelsen af den ulige byrde, som klimaændringer og tilpasningsforanstaltninger udgør for de sociale grupper. Det kræver fokus på retfærdighedsaspekter i alle faser af tilpasningsplanlægningen, -gennemførelsen og -overvågningen samt på alle forvaltningsniveauer. Og det kræver, at der lægges vægt på de forskellige dimensioner af retfærdig modstandsdygtighed, navnlig:

• fordelingsmæssig retfærdighed (en retfærdig fordeling af ressourcer og byrder som følge af klimapåvirkninger og tilpasningsbestræbelser)
• retspleje (retfærdige, gennemsigtige og inklusive beslutningsprocesser)
• anerkendelsesmæssig retfærdighed (respekt for og integration af forskellige værdier, kulturer og perspektiver og håndtering af dybereliggende årsager til ulighed).

Hvis de underliggende systemiske uligheder ikke afhjælpes, og der ikke sikres retfærdig adgang til ressourcer og processer, vil det sandsynligvis forværre de eksisterende uligheder. Dette kan resultere i en følelse af utilfredshed og modstand mod forandringer, som begge kan gøre det vanskeligere at nå EU's politiske mål. På den anden side kan indarbejdelse af retfærdighed i tilpasningsforanstaltninger gøre dem mere effektive og er i overensstemmelse med EU's kerneværdier og internationale aftaler.

Politiske rammer

En stærk politisk ramme med øremærkede finansierings- og støttemekanismer, der hjælper disse befolkninger med at tilpasse sig de ændrede klimaforhold, er også afgørende.

Der er en stigende erkendelse af behovet for ikke at lade nogen i stikken i alle EU's politikområder, ikke mindst inden for klimatilpasning. Retfærdig modstandsdygtighed er afgørende for både FN's 2030-dagsorden og EU's nye tilpasningsstrategi, som gennemfører EU's klimalov. Strategien understreger betydningen af at opnå modstandsdygtighed på en retfærdig og rimelig måde og af, at tilpasningsforanstaltninger udformes, så de tager hensyn til sociale aspekter, herunder de internationale dimensioner af klimarisici og tilpasning. Den forpligter Den Europæiske Union til at støtte en retfærdig omstilling gennem en række politikker og finansieringsordninger samt gennem håndhævelse af den eksisterende beskæftigelses- og sociallovgivning.

Nyere EU-retningslinjer og -strategier viser den brede udvikling af begrebet retfærdig modstandsdygtighed, herunder begreber som fejltilpasning og social retfærdighed.

• Kommissionens retningslinjer fra juli 2023 om medlemsstaternes tilpasningsstrategier og -planer: Disse retningslinjer, der har til formål at støtte medlemsstaterne i udarbejdelsen af deres nationale tilpasningsplaner, omfatter udtrykkeligt princippet om retfærdig modstandsdygtighed, der defineres som "at forebygge ujævne byrder og ikke lade nogen i stikken". Retningslinjerne lægger vægt på dårlig tilpasning, som er direkte forbundet med retlige spørgsmål, og opfordrer indtrængende medlemsstaterne til at prioritere socialt retfærdige tilpasningsforanstaltninger.
• Politiske retningslinjer for den næste Europa-Kommission 2024-2029 fra juli 2024: Disse retningslinjer understreger betydningen af social retfærdighed mere generelt med henvisning til den europæiske søjle for sociale rettigheder samt behovet for en retfærdig omstilling. I dokumentet beskrives klimaændringerne som en af de største sikkerhedsrisici, som Europa står over for, og der opfordres til øget modstandsdygtighed over for og beredskab over for klimaændringer.

Den europæiske klimarisikovurdering 2024 (EUCRA), Europa-Kommissionens meddelelse fra 2024 om styring af klimarisici og statusrapporten om klimaindsatsen og senest EU's strategi for en beredskabsunion fra 2025 understreger behovet for tilpasningsstrategier, der prioriterer og inddrager sårbare befolkningsgrupper for at sikre, at retfærdighed integreres mere bredt i indsatsen for tilpasning og samfundsmæssigt beredskab.

Kilde: EØS (2025). Social retfærdighed som reaktion på klimaændringer

Forbedring af videnbasen

Selv om begrebet "retfærdig modstandsdygtighed" er relativt nyt i det klimapolitiske landskab, er der allerede et etableret forskningsområde om de sociale konsekvenser af klimaændringerne, og videnbasen på globalt og europæisk plan vokser.

Flere rapporter dækker specifikt emnet, både på globalt plan og på EU-plan. Den europæiske klimarisikovurdering (EUCRA) fra 2024 indeholder en omfattende vurdering af de store klimarisici, som Europa står over for i dag og i fremtiden. EUCRA-rapporten fremhæver, hvordan flere risici i forbindelse med klimaændringer er fordelt på forskellige socialt sårbare personer eller grupper. Fordelingsretlige aspekter tages i stigende grad i betragtning i tilpasningsplanlægningen, men integrationen af proceduremæssig og anerkendelsesmæssig retfærdighed er stadig noget fraværende.

Den 5. IPCC-vurderingsrapport (AR5)  anerkendte allerede den ulige fordeling af klimarisici i de forskellige sektorer, og den seneste 6. IPCC-vurderingsrapport (AR6) fremhæver retfærdighed som en central kvalitet i klimatilpasningen på alle forvaltningsniveauer. Arbejdsgruppe II's bidrag til AR6 identificerer navnlig retsprincipper, der bør tages i betragtning ved evalueringen af tilpasningsmulighederne.

I den ottende rapport om økonomisk, social og territorial samhørighed redegøres der for de nuværende socioøkonomiske og territoriale forskelle i Europa, og hvordan de forværres af virkningerne af klimaændringerne, og det anføres, at samhørighedspolitikken bør udvikle sig for at imødegå disse udfordringer.

I ETS CA's tekniske dokument fra 2021 "Leaving No One Behind" in Climate Resilience Policy and Practice in Europe" undersøges de praktiske konsekvenser af den "retfærdige omstilling" i forbindelse med tilpasning og modstandsdygtighed over for klimaændringer — "retfærdig modstandsdygtighed". Den giver indsigt i, hvordan retlige aspekter kan tages i betragtning i alle faser af tilpasningspolitikkens cyklus i overensstemmelse med tilpasningsstøtteværktøjet.  Andre produkter fra det europæiske uddannelsesområde og det europæiske territoriale samarbejde, der er vigtige for forståelsen af retfærdig modstandsdygtighed, tager hensyn til sundheds- og byrelaterede aspekter af politikker for retfærdig modstandsdygtighed.

EEA 2022-briefingen Mod "retfærdig modstandsdygtighed": Når ingen lades i stikken, når de tilpasser sig klimaændringerne, ses der på, hvordan klimaændringerne påvirker sårbare grupper, og hvordan disse virkninger kan forebygges eller reduceres gennem retfærdige tilpasningsforanstaltninger. Den indeholder også eksempler på egenkapitalorienterede politikker og foranstaltninger fra hele Europa. ETC CA'stekniske dokument fra 2023 " Towards Measuring Justice in Climate Change Adaptation"bidrager til at gøre begrebet retfærdig modstandsdygtighed operationelt, navnlig ved at give relevante oplysninger med henblik på at måle fremskridt med hensyn til retfærdig modstandsdygtighed i europæisk sammenhæng, herunder identifikation af potentielle indikatorer. EEA's rapport fra 2025 "Socialfairness in preparation for climate change: hvordan retfærdig modstandsdygtighed kan gavnelokalsamfund i hele Europa" uddyber drøftelserne ved at give indsigt i niveauet af nationale og subnationale fremskridt med hensyn til integration af retsvæsenet i tilpasningsindsatsen. Den undersøger også, hvordan en retfærdig modstandsdygtighed håndteres og gennemføres i fire centrale systemer: det bebyggede miljø, landbrug og fødevarer, vand og transport og kaster lys over, hvor tilpasningsforanstaltninger utilsigtet kan forværre de eksisterende uligheder inden for disse systemer. Der gives derefter inspirerende eksempler på praktiske tilgange, der anvendes til at sikre, at ingen lades i stikken.

EEA sigter også mod at tage hensyn til retlige aspekter i modvirknings- og tilpasningspolitikker i en integreret tilgang. I en EEA-briefing "Exploring the social challenges of low-carbon energy policies in Europe" (Undersøgelse af de sociale udfordringer i forbindelse med kulstoffattige energipolitikker i Europa) tages der hensyn til tilpasningsaspekter ved vurderingen af urimelige virkninger af kulstof-og energiafgifter og politikanalyser for at maksimere fordelene for tilpasningsrelaterede mål.

EU træffer også flere foranstaltninger for at hjælpe politiske beslutningstagere og fagfolk med yderligere viden og metoder til at gennemføre politikker og foranstaltninger vedrørende retfærdig modstandsdygtighed. Ekspertgruppen om Forskningens Økonomiske og Sociale Virkninger (ESIR) yder f.eks. evidensbaseret politisk rådgivning til Kommissionen om, hvordan der kan udvikles en retfærdig, fremadskuende og transformativ forsknings- og innovationspolitik.

I samarbejde med flere EU-partnere og globale partnere har Europa-Kommissionen og EEA udviklet det europæiske klima- og sundhedsobservatorium. Det giver adgang til de mest relevante videnressourcer om sociale gruppers sårbarhed over for sundhedsrelaterede klimapåvirkninger og -risici samt om retfærdighed i politiske reaktioner.

Retfærdighed i klimapolitikker er også et centralt emne i Horisont 2020-programmet, navnlig med hensyn til modvirkning af klimaændringer. Med hensyn til tilpasning undersøger nogle igangværende projekter de fordelingsmæssige konsekvenser af klimarisici og relaterede politikker. CASCADE-projektet undersøger f.eks. udbredelsen af klimarisici på internationalt plan i de europæiske samfund og vurderer de potentielle socioøkonomiske ulemper. Politikker er i fokus i NAVIGATE-projektet, som udvikler nye integrerede vurderingsmodeller, der kan modellere uligheder og vurdere, hvordan afbødnings- og tilpasningspolitikker påvirker dem. Desuden har JustNature-projektet til formål at aktivere naturbaserede løsninger som værktøjer til at sikre retten til sundhed og trivsel i syv pilotbyer.

LIFE-programmet bidrager også til udvidelsen af videnbasen. Projektet "Evolving regions" vil f.eks. give praktiske erfaringer med kortlægning af sårbare grupper med henblik på risikovurderinger og hensyntagen til retlige aspekter i den kommunale og regionale tilpasningskøreplan.

Støtte til finansiering og investeringer

EU er fast besluttet på at støtte en "retfærdig omstilling" gennem særlige finansieringsordninger såsom Fonden for Retfærdig Omstilling.

Der er adgang til tilpasningsmidler fra forskellige EU-finansieringskilder, og mange af dem støtter også en retfærdig modstandsdygtighed. Den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 sikrer, at klimatilpasningsforanstaltninger er blevet integreret i alle de store EU-udgiftsprogrammer, hvilket også er fastsat i EU's tilpasningsstrategi. Desuden yder Europa-Kommissionen også midler gennem programmet Next Generation EU (750 mia. EUR) til genopretning efter den økonomiske krise i forbindelse med covid-19-epidemien. Programmet finansierer de nationale genopretnings- og resiliensplaner, der har til formål radikalt at omstille de europæiske økonomier ved hjælp af en retfærdig klimaomstilling og digital omstilling.

LIFE-programmet er udelukkende dedikeret til miljøet og har et budget på 1,9 mia. EUR til klimaindsatsen, der omfatter klimatilpasning.

Bekæmpelse af uligheder i den grønne omstilling er også kernen i de centrale strategiske retningslinjer for Horisont Europa (95,5 mia. EUR). Ifølge den strategiske plan for 2025-2027 skal programmet gennem forskning bidrage til at skabe et mere modstandsdygtigt, konkurrencedygtigt, inklusivt og demokratisk europæisk samfund. Med henblik herpå går temaet lighed i modvirknings- og tilpasningsforanstaltninger på tværs af Horisont Europas arbejdsprogrammer, og navnlig igangværende og fremtidige indkaldelser vil bidrage til gennemførelsen af missionen om tilpasning til klimaændringer, idet retfærdighed tages i betragtning ved gennemførelsen heraf i overensstemmelse med målene for EU-missionen om tilpasning til klimaændringer".

Andre relevante europæiske finansieringsprogrammer er:

• Den fælles landbrugspolitik (378,5 mia. EUR) støtter tilpasningen af landbrugssektoren med særlig vægt på sårbare grupper af landbrugere.
• Den Europæiske Socialfond Plus (ESF+) er et vigtigt finansieringsinstrument til støtte for de mest sårbare grupper i Europa. ESF finansierer gennemførelsen af principperne i den europæiske søjle for sociale rettigheder: lige muligheder og adgang til arbejdsmarkedet rimelige arbejdsvilkår og social beskyttelse og inklusion.
• Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) kan også anvendes til tilpasning og tilpasningens sociale dimension. EFRU's finansieringsprioriteter omfatter både "grønnere, kulstoffattige og modstandsdygtige [Europa]" og "mere sociale".

En undersøgelse fra 2024 bestilt af Europa-Parlamentets Udvalg om Beskæftigelse og Sociale Anliggender undersøgte en lang række yderligere midler, der er til rådighed til håndtering af klimapolitikkernes negative virkninger.

Støtte til gennemførelsen

På europæisk plan integreres og gennemføres den retfærdige modstandsdygtighed gennem foranstaltninger, der udspringer af den europæiske tilpasningsstrategi, og gennem andre EU-initiativer.

EU's borgmesterpagt anerkender det stigende behov for, at deres underskrivere indarbejder spørgsmål om lighed og retfærdighed i deres klimaløsninger. I et vejledende notat fra 2023 "Embedding Equity Considerations in Sustainable Energy and Climate Action Planning (SECAP), Implementation and Monitoring Processes" identificeres muligheder inden for planlægning, gennemførelse og overvågning for underskriverne for at tage højde for forskellige dimensioner af retfærdighed inden for både modvirknings- og tilpasningsforanstaltninger. Desuden valgte borgmesterpagtens pilotprogram for den politiske støttefacilitet for 2022-2023, der har til formål at støtte underskrivernes tilpasningsbestræbelser, netop modstandsdygtighed som et af dens fire centrale programtemaer.

EU's mission om tilpasning til klimaændringer integrerer netop modstandsdygtighed i operationaliseringen af dens mål på forskellige måder. Den har til formål at støtte mindst 150 regioner i at blive klimarobuste senest i 2030. Missionsplatformen er blevet oprettet for at stille støtteværktøjer til rådighed, som udvikles via flere projekter. Maladaptation og retfærdighed er centrale begreber i disse projekter, herunder REGILIENCE, NBRACER, DESIRMED og ARCADIA, som alle udtrykkeligt omhandler retfærdig modstandsdygtighed ved at sikre, at tilpasningsindsatsen er til gavn for sårbare samfund. Disse projekter har til formål at fremme naturbaserede løsninger, retfærdig ressourcefordeling og transformativ forvaltning. Regions4Climate, Pathways2Resilience og CLIMAAX arbejder også på at udvikle rammer for retfærdig tilpasning, der prioriterer sårbare regioner og sociale grupper, der påvirkes mest af klimaændringerne. I mellemtiden fokuserer AGORA-projektet specifikt på social sårbarhed over for varme, mens FairFuture-projektet vil arbejde for at bringe klimaretfærdighed til klimatilpasningsdagsordenen.