Resiliência justa

Mensagens-chave

• Há uma clara necessidade de intensificar as considerações de justiça na adaptação. Da escala local à global, as pessoas e comunidades mais vulneráveis estão em maior risco de impactos das mudanças climáticas, têm a menor capacidade de se adaptar e são as menos propensas a serem ouvidas, reconhecidas e se beneficiarem de ações de adaptação.
• Ao integrarem a justiça nos esforços de adaptação e ao darem resposta às necessidades e vulnerabilidades únicas dos diferentes grupos sociais, os decisores políticos podem criar comunidades mais resilientes e equitativas que estejam mais bem preparadas para fazer face aos perigos relacionados com o clima.
• Tal pode ser feito adotando uma abordagem de «resiliência justa», que exige que os decisores políticos e os profissionais:
• fazer face aos impactos desiguais das alterações climáticas;
• assegurar que, ao desenvolver respostas de adaptação a estes impactos, os indivíduos ou grupos sociais que já são vulneráveis beneficiam de forma justa destas respostas e não são desproporcionadamente sobrecarregados («não deixar ninguém para trás»).
• A resiliência justa é um elemento fundamental das políticas recentes e futuras da UE relacionadas com a adaptação às alterações climáticas, incluindo o pacote estratégico do Pacto Ecológico Europeu, a Estratégia de Adaptação da UE e a Estratégia da UE para a União da Preparação para 2025, que salientam a necessidade de a justiça ser integrada de forma mais ampla nos esforços de adaptação e preparação da sociedade.

Resiliência justa – Superar as desigualdades em matéria de riscos climáticos e medidas de adaptação

A Europa é o continente que mais rapidamente aquece o planeta e a UE embarcou num caminho claro rumo a uma economia neutra em carbono. No entanto, como as mudanças já estão a acontecer e a um ritmo mais rápido do que o previsto, já não é suficiente apenas atenuar as emissões de CO2. A Europa tem de aumentar a sua resiliência às alterações climáticas. Ao adaptar-se, deve também assegurar que ninguém seja deixado para trás.

Os grupos socialmente vulneráveis, como os idosos, as crianças, os grupos de baixos rendimentos e as pessoas com deficiência, são indevidamente afetados pelas alterações climáticas. São desproporcionadamente sobrecarregados pelos seus impactos e nem sempre beneficiam de forma justa das (ou são ainda mais sobrecarregados pelas) respostas de adaptação a esses impactos.

Introduzida pela primeira vez como conceito na Estratégia de Adaptação da UE de 2021, a Agência Europeia do Ambiente (AEA) considera que «resiliência justa» significa que os decisores políticos e os profissionais:

• Reduzir a carga desigual dos riscos climáticos — Determinados grupos e regiões são afetados de forma desproporcionada pelas alterações climáticas devido à exposição desigual às alterações climáticas, às vulnerabilidades preexistentes, às diferentes capacidades económicas e políticas, bem como aos diferentes acessos a serviços públicos e infraestruturas (como habitações adequadas que protegem contra inundações e temperaturas extremas). Um relatório de 2018 da AEA fornece mais informações sobre as desigualdades em termos de vulnerabilidade e exposição aos perigos climáticos.
• Assegurar a equidade na distribuição dos benefícios (e encargos) da adaptação - Ao desenvolver respostas de adaptação a estes impactos, é necessário garantir que os indivíduos ou grupos sociais que já são vulneráveis beneficiam de forma justa destas respostas e não são sobrecarregados de forma desproporcionada ("não deixar ninguém para trás"). As medidas e políticas de adaptação não beneficiam necessariamente todas as pessoas na mesma medida e, em alguns casos, podem mesmo conduzir a uma «má adaptação». Por exemplo, os investimentos na adaptação (por exemplo, zonas verdes, seguros contra inundações, medidas locais de poupança de água ou de arrefecimento) que não garantam a acessibilidade dos preços podem excluir os agregados familiares com baixos rendimentos. Um relatório da AEA de 2025 explora esta questão de forma mais exaustiva, partilhando também exemplos de como estes resultados negativos podem ser evitados.

Para permitir a justiça nos esforços de adaptação, os decisores políticos precisam de abordar as questões sistémicas e estruturais que perpetuam as desigualdades, centrando-se na transformação das causas subjacentes a estas injustiças. Por exemplo, uma dessas questões é a fraca representação das comunidades marginalizadas nos fóruns de tomada de decisão, o que significa que as suas necessidades não se refletem nas políticas de adaptação.

Tal exige uma abordagem abrangente que reforce a compreensão dos encargos desiguais das alterações climáticas e das medidas de adaptação entre os grupos sociais. Exige que se coloque a tónica nos aspetos de equidade em todas as fases do planeamento, da execução e do acompanhamento da adaptação, bem como a todos os níveis de governação. E exige que se preste atenção às diferentes dimensões da resiliência justa, em especial:

• justiça distributiva (a afetação equitativa dos recursos e dos encargos decorrentes dos impactos climáticos e dos esforços de adaptação);
• justiça processual (processos decisórios justos, transparentes e inclusivos);
• justiça de reconhecimento (respeitando e integrando diversos valores, culturas e perspetivas e abordando as causas mais profundas da desigualdade).

A não resolução das desigualdades sistémicas subjacentes e a não garantia de um acesso equitativo aos recursos e aos processos são suscetíveis de agravar as desigualdades existentes. Tal pode resultar em sentimentos de descontentamento e resistência à mudança, o que pode dificultar a consecução dos objetivos políticos da UE. Por outro lado, a incorporação da justiça nas medidas de adaptação pode torná-las mais eficazes e está em consonância com os valores fundamentais da UE e os acordos internacionais.

Quadro político

É igualmente essencial um quadro político sólido, com financiamento específico e mecanismos de apoio que ajudem estas populações a adaptarem-se às alterações climáticas.

Há um reconhecimento crescente da necessidade de «não deixar ninguém para trás» em todos os setores políticos da UE, nomeadamente no que diz respeito à adaptação às alterações climáticas. A resiliência justa é fundamental tanto para a Agenda 2030 das Nações Unidas como para a nova Estratégia de Adaptação da UE, que aplica a Lei Europeia em matéria de Clima. A estratégia salienta a importância de alcançar a resiliência de forma justa e equitativa e de as medidas de adaptação serem concebidas de modo a ter em conta os aspetos sociais, incluindo as dimensões internacionais dos riscos climáticos e da adaptação. Compromete a União Europeia a apoiar uma transição justa através de uma série de políticas e regimes de financiamento, bem como através da aplicação da legislação em vigor em matéria social e de emprego.

As orientações e estratégias mais recentes da UE demonstram a ampla evolução do conceito de resiliência justa, incluindo conceitos como a má adaptação e a justiça social.

• Orientações da CE, de julho de 2023, sobre as estratégias e os planos de adaptação dos Estados-Membros: Estas orientações, concebidas para apoiar os Estados-Membros na elaboração dos seus planos nacionais de adaptação, incluem explicitamente o princípio da resiliência justa, definido como «evitar encargos desiguais e não deixar ninguém para trás». As orientações salientam a má adaptação, que está diretamente ligada às questões de justiça, instando os Estados-Membros a darem prioridade a medidas de adaptação socialmente equitativas.
• Orientações políticas para a próxima Comissão Europeia 2024-2029: Estas orientações salientam a importância da justiça social de um modo mais geral, fazendo referência ao Pilar Europeu dos Direitos Sociais, bem como a necessidade de uma transição justa. O documento classifica as alterações climáticas como um dos maiores riscos de segurança enfrentados pela Europa e apela ao reforço da resiliência e da preparação para as alterações climáticas.

A Avaliação Europeia dos Riscos Climáticos de 2024, a Comunicação da Comissão Europeia de 2024 sobre a gestão dos riscos climáticos e o Relatório Intercalar sobre a Ação Climática e, mais recentemente, a Estratégia da UE para a União da Preparação para 2025 salientam a necessidade de estratégias de adaptação que deem prioridade e incluam as populações vulneráveis, a fim de assegurar uma integração mais ampla da justiça nos esforços de adaptação e preparação societal.

Fonte: EEE (2025). Justiça social na resposta às alterações climáticas

Melhoria da base de conhecimentos

Embora o termo «resiliência justa» seja relativamente novo no panorama da política climática, já existe um domínio de investigação estabelecido sobre as implicações sociais das alterações climáticas e a base de conhecimentos a nível mundial e europeu está a aumentar.

Vários relatórios abordam especificamente o tema, tanto a nível mundial como a nível da UE. A Avaliação Europeia dos Riscos Climáticos de 2024 fornece uma avaliação exaustiva dos principais riscos climáticos que a Europa enfrenta hoje e no futuro. O relatório da EUCRA destaca a forma como vários riscos relacionados com as alterações climáticas são distribuídos por diferentes indivíduos ou grupos socialmente vulneráveis. Os aspetos da justiça distributiva são cada vez mais tidos em conta no planeamento da adaptação, mas a integração da justiça processual e da justiça de reconhecimento continua a ser algo inexistente.

O 5.o Relatório de Avaliação do PIAC (RA5)  já reconheceu a distribuição desigual dos riscos climáticos nos diferentes setores, e o 6.o Relatório de Avaliação do PIAC (AR6) mais recente destaca a justiça como uma qualidade fundamental da adaptação às alterações climáticas a todos os níveis de governação. Em especial, o contributo do Grupo de Trabalho II para o RA6 identifica princípios de justiça que devem ser tidos em conta na avaliação das opções de adaptação.

O oitavo relatório sobre a coesão económica, social e territorial apresenta as atuais disparidades socioeconómicas e territoriais na Europa e a forma como são agravadas pelos impactos das alterações climáticas, indicando que a política de coesão deve evoluir para responder a estes desafios.

O documento técnico da CTE de 2021 intitulado «Leaving No One Behind» in Climate Resilience Policy and Practice in Europe» (Não deixar ninguém para trás na política e na prática em matéria de resiliência climática na Europa) explora as implicações práticas da «transição justa» no contexto da adaptação e da resiliência às alterações climáticas – «resiliência justa». Fornece informações sobre a forma de ter em conta os aspetos da justiça em todas as etapas do ciclo político de adaptação, de acordo com a ferramenta de apoio à adaptação. Outros produtos de AC da AEA e da CTE importantes para a compreensão da resiliência justa têm em conta os aspetos relacionados com a saúde e os aspetos urbanos das políticas de resiliência justa.

A nota informativa da AEA de 2022 intitulada «Rumo a uma resiliência justa»: não deixar ninguém para trás na adaptação às alterações climáticas analisa a forma como as alterações climáticas afetam os grupos vulneráveis e como estes impactos podem ser evitados ou reduzidos através de ações de adaptação equitativas. Apresenta igualmente exemplos de políticas e medidas orientadas para a equidade de toda a Europa. O documento técnico de 2023 das AC da CTE intitulado «TomeuringJustice in Climate Change Adaptation» (Rumo à medição da justiça na adaptação às alterações climáticas)contribui para tornar operacional o conceito de resiliência justa, em especial fornecendo informações pertinentes para medir os progressos em matéria de resiliência justa no contexto europeu, incluindo a identificação de potenciais indicadores. O relatório de 2025 da AEA intitulado «Socialfairness in preparing for climate change: a forma como uma resiliência justa pode beneficiar as comunidades em toda a Europa»aprofunda o debate, fornecendo informações sobre o nível de progresso nacional e subnacional no que diz respeito à integração da justiça nos esforços de adaptação. Explora igualmente a forma como a resiliência justa é abordada e aplicada em quatro sistemas fundamentais: o ambiente construído, a agricultura e a alimentação, a água e os transportes, esclarecendo os domínios em que as medidas de adaptação podem, inadvertidamente, agravar as desigualdades existentes nestes sistemas. São então fornecidos exemplos inspiradores de abordagens práticas que estão a ser utilizadas para garantir que ninguém fica para trás.

A AEA visa igualmente abordar a tomada em consideração dos aspetos da justiça nas políticas de atenuação e adaptação no âmbito de uma abordagem integrada. Numa nota informativa da AEA intitulada «Exploringthe social challenges of low-carbon energy policies in Europe» [Explorar os desafios sociais das políticas energéticas hipocarbónicas na Europa],os aspetos da adaptação são tidos em conta na avaliação dos impactos injustos dos impostos sobre o carbono e a energia e na análise de políticas para maximizar os benefícios para os objetivos relacionados com a adaptação.

A UE também empreende várias ações para ajudar a fornecer aos decisores políticos e aos profissionais mais conhecimentos e metodologias para aplicar políticas e medidas de resiliência justas. Por exemplo, o grupo de peritos sobre o impacto económico e social da investigação (ESIR) presta aconselhamento político baseado em dados concretos à Comissão sobre a forma de desenvolver uma política de investigação e inovação justa, virada para o futuro e transformadora.

Em colaboração com vários parceiros da UE e mundiais, a Comissão Europeia e a AEA desenvolveram o Observatório Europeu do Clima e da Saúde. Proporciona acesso aos recursos de conhecimento mais relevantes sobre a vulnerabilidade dos grupos sociais aos impactos e riscos climáticos relacionados com a saúde, bem como sobre a justiça nas respostas políticas.

A justiça nas políticas climáticas é também um tema fundamental do programa Horizonte 2020, especialmente para a atenuação das alterações climáticas. Em termos de adaptação, alguns projetos em curso estão a estudar as implicações distributivas dos riscos climáticos e das políticas conexas. Por exemplo, o projeto CASCADE estuda a propagação dos riscos climáticos a nível internacional nas sociedades europeias, avaliando os potenciais inconvenientes socioeconómicos. As políticas são o foco do projeto NAVIGATE, que desenvolve novos modelos de avaliação integrada capazes de modelar as desigualdades e avaliar a forma como as políticas de atenuação e adaptação as afetam. Além disso, o projeto JustNature pretende ativar soluções baseadas na natureza como instrumentos para garantir o direito à saúde e ao bem-estar em sete cidades-piloto.

O programa LIFE contribui igualmente para o alargamento da base de conhecimentos. Por exemplo, o projeto «Regiões em evolução» proporcionará experiência prática sobre o levantamento dos grupos vulneráveis para avaliações de risco e a consideração dos aspetos da justiça no roteiro de adaptação a nível municipal e regional.

Apoio ao financiamento e ao investimento

A UE está empenhada em apoiar uma «transição justa» através de regimes de financiamento específicos, como o Fundo para uma Transição Justa.

O financiamento da adaptação está disponível a partir de várias fontes de financiamento da UE e muitas delas também apoiam a resiliência justa. O Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 assegura que as ações de adaptação às alterações climáticas foram integradas em todos os principais programas de despesas da UE, tal como previsto também na Estratégia de Adaptação da UE. Além disso, a Comissão Europeia também disponibiliza fundos através do programa Next Generation EU (750 mil milhões de euros) para recuperar da crise económica relacionada com a epidemia de COVID-19. O programa financia os planos nacionais de recuperação e resiliência destinados a transformar radicalmente as economias europeias através de uma transição climática e digital justa.

O Programa LIFE é inteiramente dedicado ao ambiente e dispõe de um orçamento de 1,9 mil milhões de euros para a ação climática, que inclui a adaptação às alterações climáticas.

A luta contra as desigualdades na transição ecológica está também no cerne das principais orientações estratégicas do Horizonte Europa (95,5 mil milhões de EUR). De acordo com o Plano Estratégico 2025-2027, o programa deve contribuir, através da investigação, para a criação de uma sociedade europeia mais resiliente, competitiva, inclusiva e democrática. Para o efeito, o tema da equidade nas ações de atenuação e adaptação transversal aos programas de trabalho do Horizonte Europa e, em especial, aos convites à apresentação de propostas em curso e futuros, contribuirá para a execução da Missão Adaptação às Alterações Climáticas, sendo a justiça tida em conta na sua execução de acordo com os objetivos da Missão da UE para a Adaptação às Alterações Climáticas».

Outros programas de financiamento europeus relevantes são:

• A política agrícola comum (378,5 mil milhões de euros) apoia a adaptação do setor agrícola, prestando especial atenção aos grupos vulneráveis de agricultores.
• O Fundo Social Europeu Mais (FSE+) é um instrumento de financiamento fundamental para apoiar os grupos mais vulneráveis na Europa. O FSE financia a aplicação dos princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais: igualdade de oportunidades e acesso ao mercado de trabalho; condições de trabalho justas e proteção e inclusão sociais.
• O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) pode também ser consagrado à adaptação e à dimensão social da adaptação. As prioridades de financiamento do FEDER incluem «Uma [Europa] mais verde, hipocarbónica e resiliente» e «Mais social».

Um estudo de 2024 encomendado pela Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais do Parlamento Europeu explorou numerosos fundos adicionais disponíveis para fazer face aos impactos negativos das políticas climáticas.

Apoio à execução

A nível europeu, a resiliência justa é integrada e executada através de ações decorrentes da Estratégia Europeia de Adaptação e de outras iniciativas da UE.

O Pacto de Autarcas da UE reconhece a necessidade crescente de os seus signatários integrarem questões de equidade e justiça nas suas soluções climáticas. Uma nota de orientação de 2023 intitulada «Embedding Equity Considerations in Sustainable Energy and Climate Action Planning (SECAP), Implementation and Monitoring Processes» [Integrar considerações de equidade no planeamento da energia sustentável e da ação climática (SECAP), processos de execução e acompanhamento] identifica oportunidades no âmbito do planeamento, da execução e do acompanhamento para os signatários abordarem diferentes dimensões da justiça no âmbito das ações de atenuação e adaptação. Além disso, o programa-piloto do Mecanismo de Apoio a Políticas 2022-2023 do Pacto, dedicado a apoiar os esforços de adaptação dos signatários, escolheu apenas a resiliência como um dos quatro principais temas do programa.

A Missão da UE para a Adaptação às Alterações Climáticas integra a resiliência justa na operacionalização dos seus objetivos de diferentes formas. O objetivo é ajudar pelo menos 150 regiões a tornarem-se resilientes às alterações climáticas até 2030. A sua plataforma de missão foi criada para fornecer instrumentos de apoio, que estão a ser desenvolvidos através de vários projetos. A má adaptação e a justiça são conceitos centrais para estes projetos, incluindo REGILIENCE, NBRACER, DESIRMED e ARCADIA, que abordam explicitamente a resiliência justa, assegurando que os esforços de adaptação beneficiam as comunidades vulneráveis. Estes projetos visam promover soluções baseadas na natureza, uma distribuição equitativa dos recursos e uma governação transformadora. Regions4Climate, Pathways2Resilience e CLIMAAX estão também a trabalhar no sentido de desenvolver quadros de adaptação justos que deem prioridade às regiões vulneráveis e aos grupos sociais mais afetados pelas alterações climáticas. Enquanto isso, o projeto AGORA concentra-se especificamente na vulnerabilidade social ao calor, enquanto o projeto FairFuture trabalhará para trazer a justiça climática para a agenda de adaptação às alterações climáticas.