Resiliência justa

Mensagens-chave

• Da escala local à global, as pessoas e comunidades mais vulneráveis estão em maior risco de impactos das mudanças climáticas, têm a menor capacidade de se adaptar e são as menos propensas a serem ouvidas, reconhecidas e se beneficiarem de ações de adaptação. As estratégias de resiliência justa reconhecem a distribuição desigual dos impactos das alterações climáticas nas pessoas e nos locais, os pré-requisitos desiguais e as capacidades (sociais, económicas, políticas, relacionadas com a saúde, etc.) para se adaptarem e participarem nos benefícios proporcionados pelas ações de adaptação.
• O conceito de «não deixar ninguém para trás» é um elemento fundamental das políticas recentes e futuras da UE relacionadas com a adaptação às alterações climáticas, incluindo o pacote de medidas do Pacto Ecológico Europeu e a Missão da UE para a Adaptação às Alterações Climáticas. A nova Estratégia de Adaptação da UE, em particular, colocou explicitamente a tónica na resiliência justa.
• Para garantir que ninguém é deixado para trás, é necessário colocar a tónica nos aspetos de equidade em todas as fases do planeamento, da execução e do acompanhamento da adaptação, bem como em todos os níveis de governação. É também essencial que os grupos vulneráveis participem de forma significativa nestes processos.

Resiliência justa – Superar as desigualdades em matéria de riscos climáticos e medidas de adaptação

As pessoas mais vulneráveis - devido à sua idade, saúde, local de residência ou estatuto socioeconómico - e os sistemas estão mais expostos ao risco dos impactos das alterações climáticas, têm menos capacidade de adaptação e são os menos suscetíveis de serem ouvidos, reconhecidos e beneficiarem de ações de adaptação. As medidas de adaptação têm capacidade para corrigir algumas destas desigualdades, mas também correm o risco de exacerbar as lacunas já existentes.

O conceito de «não deixar ninguém para trás» nas alterações climáticas, também designado por «justiça na adaptação» ou «resiliência justa», deve, por conseguinte, ser devidamente tido em conta na aplicação de uma adaptação às alterações climáticas justa, transformadora e a longo prazo, a fim de evitar práticas mal adaptadas, redistribuir o risco ou reforçar as desigualdades existentes e evitar a criação de «vencedores» e «perdedores» (CTE,2021). Trata-se, em especial, de:

• Reduzir os encargos desiguais dos riscos climáticos – Certos grupos e regiões são desproporcionadamente afetados pelas alterações climáticas devido à exposição desigual às alterações climáticas, às vulnerabilidades preexistentes, às diferentes capacidades económicas e políticas, bem como aos diferentes acessos a serviços públicos e infraestruturas (como habitações adequadas que protegem contra inundações e temperaturas extremas). Um relatório da AEA fornece mais informações sobre as desigualdades em termos de vulnerabilidade e exposição aos perigos climáticos.
• Garantir a equidade na distribuição dos benefícios (e encargos) da adaptação – As medidas e políticas adaptativas não beneficiam necessariamente todos na mesma medida e, em alguns casos, podem mesmo conduzir a uma «má adaptação». Por exemplo, os investimentos na adaptação (por exemplo, zonas verdes, seguros contra inundações, medidas locais de poupança de água ou de arrefecimento) que não garantam a acessibilidade dos preços podem excluir os agregados familiares com baixos rendimentos.

Assegurar que ninguém é deixado para trás exige, por conseguinte, uma ênfase nos aspetos da justiça em todas as fases do ciclo político de adaptação, bem como uma participação significativa dos grupos afetados e vulneráveis nos processos de tomada de decisão.

Quadro político

Há um reconhecimento crescente da necessidade de «não deixar ninguém para trás» em todos os setores políticos da UE, nomeadamente no que diz respeito à adaptação às alterações climáticas. A resiliência justa é fundamental tanto para a Agenda 2030 das Nações Unidas como para a nova Estratégia de Adaptação da UE, que aplica a Lei Europeia em matéria de Clima. A estratégia salienta a importância de alcançar a resiliência de forma justa e equitativa e de as medidas de adaptação serem concebidas de modo a ter em conta os aspetos sociais, incluindo as dimensões internacionais dos riscos climáticos e da adaptação. Compromete a União Europeia a apoiar uma transição justa através de uma série de políticas e regimes de financiamento, bem como através da aplicação da legislação em vigor em matéria social e de emprego.

O Pacto Ecológico Europeu salienta a «transição justa» para uma sociedade sem emissões líquidas de gases com efeito de estufa até 2050, reconhecendo que é necessário fazer face aos encargos desproporcionados para determinados países e grupos da população. A ação no âmbito do Pacto Ecológico Europeu, como o pacote Objetivo 55, será orientada pelo Pilar Europeu dos Direitos Sociais, a fim deequilibrar as políticas económicas e ambientais com as políticas sociais.

Melhoria da base de conhecimentos

Embora o termo «resiliência justa» seja relativamente novo no panorama da política climática, já existe um domínio de investigação estabelecido sobre as implicações sociais das alterações climáticas e, recentemente, a base de conhecimentos a nível mundial e europeu está a aumentar.

Vários relatórios abordam especificamente o tema, tanto a nível mundial como a nível da UE. A Avaliação Europeia dos Riscos Climáticos de 2024 fornece uma avaliação exaustiva dos principais riscos climáticos que a Europa enfrenta hoje e no futuro. O relatório da EUCRA destaca a forma como vários riscos relacionados com as alterações climáticas são distribuídos por diferentes indivíduos ou grupos socialmente vulneráveis. Os aspetos da justiça distributiva são cada vez mais tidos em conta no planeamento da adaptação, mas a integração da justiça processual e da justiça de reconhecimento continua a ser algo inexistente.

O 5.o Relatório de Avaliação do PIAC (RA5)  já reconheceu a distribuição desigual dos riscos climáticos nos diferentes setores, e o 6.o Relatório de Avaliação do PIAC (AR6) mais recente destaca a justiça como uma qualidade fundamental da adaptação às alterações climáticas a todos os níveis de governação. Em especial, o contributo do Grupo de Trabalho II para o RA6 identifica princípios de justiça que devem ser tidos em conta na avaliação das opções de adaptação.

O oitavo relatório sobre a coesão económica, social e territorial apresenta as atuais disparidades socioeconómicas e territoriais na Europa e a forma como são agravadas pelos impactos das alterações climáticas, indicando que a política de coesão deve evoluir para responder a estes desafios.

O documento técnico da CTE/ACC intitulado «Leaving No One Behind» in Climate Resilience Policy and Practice in Europe» [Não deixar ninguém para trás na política e prática em matéria de resiliência climática na Europa](2021) explora as implicações práticas da «transição justa» no contexto da adaptação e da resiliência às alterações climáticas – «resiliência justa». Fornece informações sobre a forma de ter em conta os aspetos da justiça em todas as etapas do ciclo político de adaptação, de acordo com a ferramenta de apoio à adaptação. Outros produtos da AEA e da CTE/ACC importantes para a compreensão da resiliência justa têm em conta os aspetos relacionados com a saúde e os aspetos urbanos das políticas de resiliência justa.

A AEA visa abordar a tomada em consideração dos aspetos da justiça nas políticas de atenuação e adaptação numa abordagem integrada. Numa nota informativa da AEA intitulada «Exploring the social challenges of low-carbon energy policies in Europe» [Explorar os desafios sociais das políticas energéticas hipocarbónicas na Europa], os aspetos da adaptação são tidos em conta na avaliação dos impactos injustos dos impostos sobre o carbono e a energia e na análise de políticas para maximizar os benefícios para os objetivos relacionados com a adaptação.

A nota informativa da AEA de 2022 intitulada «Rumo a uma resiliência justa»: não deixar ninguém para trás na adaptação às alterações climáticas analisa a forma como as alterações climáticas afetam os grupos vulneráveis e como estes impactos podem ser evitados ou reduzidos através de ações de adaptação equitativas. Apresenta igualmente exemplos de políticas e medidas orientadas para a equidade de toda a Europa.

A UE também empreende várias ações para ajudar a fornecer aos decisores políticos e aos profissionais mais conhecimentos e metodologias para aplicar políticas e medidas de resiliência justas. Por exemplo, o grupo de peritos sobre o impacto económico e social da investigação (ESIR) presta aconselhamento político baseado em dados concretos à Comissão sobre a forma de desenvolver uma política de investigação e inovação justa, virada para o futuro e transformadora.

Em colaboração com vários parceiros da UE e mundiais, a Comissão Europeia e a AEA estão a desenvolver o Observatório Europeu do Clima e da Saúde. Proporciona acesso aos recursos de conhecimento mais relevantes sobre a vulnerabilidade dos grupos sociais aos impactos e riscos climáticos relacionados com a saúde, bem como sobre a justiça nas respostas políticas.

A justiça nas políticas climáticas é também um tema fundamental do programa Horizonte 2020, especialmente para a atenuação das alterações climáticas. Em termos de adaptação, alguns projetos em curso estão a estudar as implicações distributivas dos riscos climáticos e das políticas conexas. Por exemplo, o projeto CASCADE estuda a propagação dos riscos climáticos a nível internacional nas sociedades europeias, avaliando os potenciais inconvenientes socioeconómicos. As políticas são o foco do projeto NAVIGATE, que desenvolve novos modelos de avaliação integrada capazes de modelar as desigualdades e avaliar de que forma as políticas de atenuação e adaptação as afetam. Além disso, o projeto JustNature pretende ativar soluções baseadas na natureza como ferramentas para garantir o direito à saúde e ao bem-estar em sete cidades-piloto.

O programa LIFE contribui igualmente para o alargamento da base de conhecimentos. Por exemplo, o projeto «Regiões em evolução» proporcionará experiência prática sobre o levantamento dos grupos vulneráveis para as avaliações de risco e a consideração dos aspetos da justiça no roteiro de adaptação a nível municipal e regional.

Apoio ao financiamento e ao investimento

A UE está empenhada em apoiar uma «transição justa» através de regimes de financiamento específicos, como o Fundo para uma Transição Justa.

O financiamento da adaptação está disponível a partir de várias fontes de financiamento da UE e muitas delas também apoiam a resiliência justa. O Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 assegura que as ações de adaptação às alterações climáticas foram integradas em todos os principais programas de despesas da UE, tal como previsto também na Estratégia de Adaptação da UE. Além disso, a Comissão Europeia também disponibiliza fundos através do programa Next Generation EU (750 mil milhões de euros) para recuperar da crise económica relacionada com a epidemia de COVID-19. O programa financia os planos nacionais de recuperação e resiliência destinados a transformar radicalmente as economias europeias através de uma transição climática e digital justa.

O Programa LIFE é inteiramente dedicado ao ambiente e dispõe de um orçamento de 1,9 mil milhões de euros para a ação climática, que inclui a adaptação às alterações climáticas.

A luta contra as desigualdades na transição ecológica está também no cerne das principais orientações estratégicas do Horizonte Europa (95,5 mil milhões de EUR). De acordo com o Plano Estratégico 2021-2024, o programa deve contribuir, através da investigação, para a criação de uma sociedade europeia mais resiliente, inclusiva e democrática. Para o efeito, o tema da equidade nas ações de atenuação e adaptação cruza os programas de trabalho do Horizonte Europa e, em especial, seis novos convites à apresentação de propostas contribuirão para a execução da Missão Adaptação às Alterações Climáticas. Embora nenhum dos convites mencione explicitamente os aspetos sociais, a sua execução terá em conta os aspetos da justiça de acordo com os objetivos da Missão da UE para a Adaptação às Alterações Climáticas.

Outros programas de financiamento europeus relevantes são:

• A política agrícola comum (378,5 mil milhões de euros) apoia a adaptação do setor agrícola, com especial atenção para os grupos vulneráveis de agricultores
• O Fundo Social Europeu Mais (FSE+) é um instrumento de financiamento fundamental para apoiar os grupos mais vulneráveis na Europa. O FSE financia a aplicação dos princípios do Pilar Europeu dos Direitos Sociais: igualdade de oportunidades e acesso ao mercado de trabalho; condições de trabalho justas e proteção e inclusão sociais.
• O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) pode também ser consagrado à adaptação e à dimensão social da adaptação. As prioridades de financiamento do FEDER incluem «Uma [Europa] mais verde, hipocarbónica e resiliente» e «Mais social».

Apoio à execução

A nível europeu, a resiliência justa é integrada e executada através de ações decorrentes da Estratégia Europeia de Adaptação e de outras iniciativas da UE.

O Pacto de Autarcas integra o tema da resiliência justa na execução das políticas de adaptação a nível local. No âmbito do seu mecanismo de apoio a políticas, fornece orientações sobre a aplicação da adaptação, que abrangem explicitamente a exposição desigual e a vulnerabilidade aos impactos climáticos. Foi iniciado um programa-piloto de 2023 com 40 municípios em 12 países para ajudar esses municípios no seu percurso para fazer avançar as ações de adaptação de forma justa.

A Missão da UE para a Adaptação às Alterações Climáticas , liderada pela DG CLIMA, foi concebida para apoiar diretamente pelo menos 150 regiões e comunidades europeias a tornarem-se resilientes às alterações climáticas até 2030. A missão centra-se em soluções e na preparação para o impacto das alterações climáticas de forma justa e equitativa, através de processos de governação inclusivos e de ações de apoio que protejam a saúde e o bem-estar das pessoas vulneráveis. Inclui mudanças comportamentais e aspetos sociais, dirigindo-se a novas comunidades para além das partes interessadas habituais.

A Iniciativa Novo Bauhaus Europeu promove a sustentabilidade, a qualidade da experiência e a inclusão na conceção dos espaços de vida europeus.