Sprawiedliwa odporność

Główne przesłania

• Istnieje wyraźna potrzeba zwiększenia wymiaru sprawiedliwości w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu. Od skali lokalnej po globalną osoby i społeczności znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji są najbardziej zagrożone skutkami zmiany klimatu, mają najmniejszą zdolność do przystosowania się i najmniej prawdopodobne jest, że zostaną wysłuchane, uznane i skorzystają z działań przystosowawczych.
• Poprzez włączenie wymiaru sprawiedliwości do działań w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu oraz zajęcie się wyjątkowymi potrzebami i słabościami różnych grup społecznych decydenci polityczni mogą tworzyć bardziej odporne i sprawiedliwe społeczności, które są lepiej przygotowane do radzenia sobie z zagrożeniami związanymi z klimatem.
• Można tego dokonać poprzez przyjęcie podejścia opartego na sprawiedliwej odporności, wymagającego od decydentów i praktyków:
• przeciwdziałanie nierównomiernym skutkom zmiany klimatu;
• dopilnowanie, aby przy opracowywaniu reakcji na te skutki osoby lub grupy społeczne, które już znajdują się w trudnej sytuacji, sprawiedliwie korzystały z tych reakcji i nie były nieproporcjonalnie obciążone („nie pozostawiając nikogo w tyle”).
• Sprawiedliwa odporność jest kluczowym elementem niedawnych i przyszłych polityk UE związanych z przystosowaniem się do zmiany klimatu, w tym pakietu politycznego dotyczącego Europejskiego Zielonego Ładu, strategii UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu i strategii UE na rzecz unii gotowości na 2025 r., w których podkreślono potrzebę szerszego uwzględnienia wymiaru sprawiedliwości w wysiłkach na rzecz przystosowania się do zmiany klimatu i gotowości społecznej.

Sprawiedliwa odporność – przezwyciężanie nierówności w zakresie ryzyka klimatycznego i działań przystosowawczych

Europa jest najszybciej ocieplającym się kontynentem na naszej planecie, a UE obrała jasną drogę ku gospodarce neutralnej pod względem emisji dwutlenku węgla. Ponieważ jednak zmiany zachodzą już teraz i w szybszym tempie niż oczekiwano, nie są już wystarczające jedynie do ograniczenia emisji CO2. Europa musi zwiększyć swoją odporność na zmianę klimatu. Dostosowując się, musi również zapewnić, aby nikt nie został pominięty.

Społecznie słabsze grupy społeczne, takie jak osoby starsze, dzieci, grupy o niskich dochodach i osoby z niepełnosprawnościami, są nadmiernie dotknięte zmianą klimatu. Są one nieproporcjonalnie obciążone jego skutkami i nie zawsze sprawiedliwie korzystają z reakcji adaptacyjnych na te skutki (lub są nimi dodatkowo obciążone).

Po raz pierwszy wprowadzona jako koncepcja w strategii UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu z 2021 r. Europejska Agencja Środowiska (EEA) przyjmuje zasadę „Sprawiedliwa odporność”, która oznacza, że decydenci i praktycy:

• Zmniejszenie nierównego obciążenia ryzykiem klimatycznym – Niektóre grupy i regiony są nieproporcjonalnie dotknięte zmianą klimatu ze względu na nierównomierne narażenie na zmianę klimatu, istniejące wcześniej podatności na zagrożenia, różne zdolności gospodarcze i polityczne, a także zróżnicowany dostęp do usług publicznych i infrastruktury publicznej (takiej jak odpowiednie mieszkania chroniące przed powodziami i ekstremalnymi temperaturami). W sprawozdaniu EEA z 2018 r. przedstawiono dalsze informacje na temat nierówności pod względem podatności na zagrożenia klimatyczne i narażenia na nie.
• Zapewnienie równego podziału korzyści (i obciążeń) związanych z przystosowaniem się do zmiany klimatu – Opracowując reakcje adaptacyjne na te skutki, należy upewnić się, że osoby lub grupy społeczne, które już znajdują się w trudnej sytuacji, sprawiedliwie czerpią korzyści z tych reakcji i nie są nieproporcjonalnie obciążone („nie pozostawiając nikogo w tyle”). Środki i polityki adaptacyjne niekoniecznie przynoszą wszystkim takie same korzyści, a w niektórych przypadkach mogą nawet prowadzić do „niedostosowania”. Na przykład inwestycje w przystosowanie się do zmiany klimatu (np. obszary zielone, ubezpieczenie przeciwpowodziowe, lokalne środki oszczędzania wody lub chłodzenia), które nie zapewniają przystępności cenowej, mogą wykluczać gospodarstwa domowe o niskich dochodach. W sprawozdaniu EEA z 2025 r. przeanalizowano tę kwestię w pełniejszy sposób, wymieniając również przykłady sposobów uniknięcia tych negatywnych skutków.

Aby umożliwić sprawiedliwość w działaniach dostosowawczych, decydenci muszą zająć się kwestiami systemowymi i strukturalnymi, które utrwalają nierówności, koncentrując się na przekształceniu podstawowych przyczyn tych niesprawiedliwości. Na przykład jednym z takich problemów jest słaba reprezentacja zmarginalizowanych społeczności na forach decyzyjnych, co oznacza, że ich potrzeby nie znajdują odzwierciedlenia w polityce przystosowawczej.

Wymaga to kompleksowego podejścia, które zwiększy zrozumienie nierównomiernego obciążenia związanego ze zmianą klimatu i środkami przystosowawczymi wśród grup społecznych. Wymaga to skupienia się na aspektach równości na wszystkich etapach planowania, wdrażania i monitorowania przystosowania się do zmiany klimatu, a także na wszystkich szczeblach zarządzania. Wymaga to zwrócenia uwagi na różne wymiary sprawiedliwej odporności, w szczególności:

• sprawiedliwość dystrybucyjna (sprawiedliwy podział zasobów i obciążeń wynikających ze skutków zmiany klimatu i działań przystosowawczych);
• sprawiedliwość proceduralna (sprawiedliwe, przejrzyste i inkluzywne procesy decyzyjne);
• sprawiedliwość uznaniowa (poszanowanie i integracja różnych wartości, kultur i perspektyw oraz zajęcie się głębszymi przyczynami nierówności).

Niezajęcie się podstawowymi nierównościami systemowymi i niezapewnienie sprawiedliwego dostępu do zasobów i procesów prawdopodobnie pogłębi istniejące nierówności. Może to skutkować poczuciem niezadowolenia i oporem wobec zmian, co może utrudnić osiągnięcie celów polityki UE. Z drugiej strony włączenie wymiaru sprawiedliwości do środków przystosowawczych może zwiększyć ich skuteczność i jest zgodne z podstawowymi wartościami UE i umowami międzynarodowymi.

Ramy polityki

Zasadnicze znaczenie mają również solidne ramy polityki obejmujące specjalne mechanizmy finansowania i wsparcia, które pomogą tym społecznościom dostosować się do zmieniających się warunków klimatycznych.

Coraz częściej uznaje się potrzebę „niepozostawiania nikogo w tyle” we wszystkich sektorach polityki UE, zwłaszcza w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu. Sprawiedliwa odporność ma kluczowe znaczenie zarówno dla Agendy 2030 ONZ, jak i nowej strategii UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, która wdraża unijne prawo o klimacie. W strategii podkreślono znaczenie osiągnięcia odporności w sprawiedliwy i uczciwy sposób oraz opracowania środków przystosowawczych uwzględniających aspekty społeczne, w tym międzynarodowy wymiar ryzyka klimatycznego i przystosowania się do zmiany klimatu. Zobowiązuje Unię Europejską do wspierania sprawiedliwej transformacji za pomocą szeregu polityk i systemów finansowania, a także poprzez egzekwowanie obowiązujących przepisów dotyczących zatrudnienia i spraw społecznych.

Nowsze wytyczne i strategie UE pokazują szeroką ewolucję pojęcia sprawiedliwej odporności, w tym pojęć takich jak niedostosowanie i sprawiedliwość społeczna.

• Wytyczne KE z lipca 2023 r. w sprawie strategii i planów państw członkowskich w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu: Wytyczne te, mające na celu wspieranie państw członkowskich w opracowywaniu krajowych planów przystosowania się do zmiany klimatu, wyraźnie obejmują zasadę sprawiedliwej odporności, zdefiniowaną jako „zapobieganie nierównym obciążeniom i niepozostawianie nikogo w tyle”. W wytycznych podkreślono niedostosowanie, które jest bezpośrednio związane z kwestiami sprawiedliwości, i wezwano państwa członkowskie do priorytetowego traktowania społecznie sprawiedliwych środków przystosowawczych.
• Lipiec 2024 r. Wytyczne polityczne na następną kadencję Komisji Europejskiej 2024–2029: W wytycznych tych podkreślono znaczenie sprawiedliwości społecznej w szerszym ujęciu, odnosząc się do Europejskiego filaru praw socjalnych, a także potrzebę sprawiedliwej transformacji. Dokument określa zmianę klimatu jako jedno z największych zagrożeń dla bezpieczeństwa, przed którymi stoi Europa, i wzywa do zwiększenia odporności na zmianę klimatu i gotowości na nią.

W europejskiej ocenie ryzyka związanego z klimatem (EUCRA) z 2024 r., komunikacie Komisji Europejskiej z 2024 r. w sprawie zarządzania ryzykiem klimatycznym i sprawozdaniu z postępów działań w dziedzinie klimatu, a ostatnio w unijnej strategii na rzecz unii gotowości na 2025 r. podkreślono potrzebę strategii przystosowania się do zmiany klimatu, w których priorytetowo traktuje się i uwzględnia słabsze grupy społeczne, aby zapewnić szersze uwzględnienie wymiaru sprawiedliwości w wysiłkach na rzecz przystosowania się do zmiany klimatu i gotowości społecznej.

Źródło: EEA (2025 r.). Sprawiedliwość społeczna w reagowaniu na zmianę klimatu

Poprawa bazy wiedzy

Chociaż termin „sprawiedliwa odporność” jest stosunkowo nowy w krajobrazie polityki klimatycznej, istnieje już ugruntowana dziedzina badań nad społecznymi skutkami zmiany klimatu, a baza wiedzy na szczeblu globalnym i europejskim rośnie.

Szereg sprawozdań dotyczy konkretnie tego tematu, zarówno na szczeblu globalnym, jak i na szczeblu UE. Europejska ocena ryzyka związanego z klimatem (EUCRA) z 2024 r. zawiera kompleksową ocenę głównych zagrożeń klimatycznych, przed którymi stoi Europa obecnie i w przyszłości. W sprawozdaniu EUCRA podkreślono, w jaki sposób szereg zagrożeń związanych ze zmianą klimatu jest rozłożonych na różne osoby lub grupy znajdujące się w trudnej sytuacji społecznej. Aspekty sprawiedliwości dystrybucyjnej są w coraz większym stopniu uwzględniane w planowaniu przystosowania się do zmiany klimatu, ale integracja wymiaru sprawiedliwości proceduralnej i uznaniowej nadal jest w pewnym stopniu nieobecna.

W piątym sprawozdaniu oceniającym IPCC (AR5)  uznano już nierównomierny rozkład ryzyka klimatycznego w różnych sektorach, a w najnowszym szóstym sprawozdaniu oceniającym IPCC (AR6) podkreślono sprawiedliwość jako podstawową jakość przystosowania się do zmiany klimatu na wszystkich szczeblach zarządzania. W szczególności wkład grupy roboczej II w szóste sprawozdanie oceniające określa zasady sprawiedliwości, które należy uwzględnić w ocenie wariantów adaptacyjnych.

W ósmym sprawozdaniu w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej przedstawiono obecne dysproporcje społeczno-gospodarcze i terytorialne w Europie oraz sposób, w jaki pogłębiają je skutki zmiany klimatu, wskazując, że polityka spójności powinna ewoluować, aby reagować na te wyzwania.

W dokumencie technicznym EWT CA z 2021 r. pt. „Leaving No One Behind” in Climate Resilience Policy and Practice in Europe” [„Nie pozostawiać nikogo w tyle” w polityce i praktyce w zakresie odporności na zmianę klimatu w Europie”] zbadano praktyczne skutki „sprawiedliwej transformacji” w kontekście przystosowania się do zmiany klimatu i odporności na zmianę klimatu – „sprawiedliwej odporności”. Zawiera on informacje na temat sposobu uwzględniania aspektów wymiaru sprawiedliwości na wszystkich etapach cyklu polityki w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu zgodnie z narzędziem wsparcia przystosowania się do zmiany klimatu. Inne produkty EEA i ETC CA ważne dla zrozumienia sprawiedliwej odporności uwzględniają zdrowotne i miejskie aspekty polityki sprawiedliwej odporności.

briefing EEA z 2022 r. pt. „W kierunku sprawiedliwej odporności”: nie pozostawiając nikogo w tyle przy przystosowywaniu się do zmiany klimatu, przyjrzy się, w jaki sposób zmiana klimatu wpływa na słabsze grupy społeczne oraz w jaki sposób można zapobiec tym skutkom lub je ograniczyć za pomocą sprawiedliwych działań przystosowawczych. Przedstawiono w nim również przykłady polityk i środków ukierunkowanych na sprawiedliwość z całej Europy. Dokument techniczny EWT CA z 2023 r. pt. „TowardsMeasuring Justice in Climate Change Adaptation” [„W kierunku pomiaru sprawiedliwości w przystosowaniu się do zmiany klimatu”]przyczynia się do wprowadzenia w życie koncepcji sprawiedliwej odporności, w szczególności poprzez dostarczanie odpowiednich informacji na potrzeby pomiaru postępów w zakresie sprawiedliwej odporności w kontekście europejskim, w tym określenie potencjalnych wskaźników. Sprawozdanie EEA z 2025 r. pt. „Sprawiedliwośćspołeczna w przygotowaniach do zmiany klimatu: w jaki sposób sprawiedliwaodporność może przynieść korzyści społecznościom w całej Europie” pogłębia dyskusję, dostarczając informacji na temat poziomu postępów na szczeblu krajowym i niższym niż krajowy w zakresie uwzględniania wymiaru sprawiedliwości w działaniach na rzecz przystosowania się do zmiany klimatu. Zbadano w nim również, w jaki sposób kwestia sprawiedliwej odporności jest uwzględniana i wdrażana w czterech kluczowych systemach: środowiska zbudowanego, rolnictwa i żywności, wody i transportu, rzucając światło na obszary, w których środki dostosowawcze mogą nieumyślnie pogłębić istniejące nierówności w tych systemach. Następnie przedstawiono inspirujące przykłady praktycznych podejść, które są stosowane w celu zapewnienia, aby nikt nie został pominięty.

EEA ma również na celu uwzględnienie aspektów sprawiedliwości w polityce łagodzenia zmiany klimatu i przystosowywania się do niej w ramach zintegrowanego podejścia. W briefingu EEA pt. „Zbadaniewyzwań społecznych związanych z niskoemisyjną polityką energetyczną w Europie”aspekty przystosowania się do zmiany klimatu uwzględniono w ocenie nieuczciwych skutków podatków od emisji dwutlenku węgla i energii oraz w analizie polityki, aby zmaksymalizować korzyści dla celów związanych z przystosowaniem się do zmiany klimatu.

UE podejmuje również szereg działań, aby pomóc decydentom politycznym i praktykom w uzyskaniu dalszej wiedzy i metod wdrażania sprawiedliwych polityk i środków w zakresie odporności. Na przykład grupa ekspertów ds. gospodarczych i społecznych skutków badań (ESIR) zapewnia Komisji oparte na dowodach doradztwo polityczne dotyczące sposobu opracowania sprawiedliwej, przyszłościowej i transformacyjnej polityki w zakresie badań naukowych i innowacji.

We współpracy z kilkoma partnerami unijnymi i globalnymi Komisja Europejska i EEA opracowały Europejskie Obserwatorium ds. Klimatu i Zdrowia. Zapewnia on dostęp do najistotniejszych zasobów wiedzy na temat podatności grup społecznych na skutki i zagrożenia klimatyczne związane ze zdrowiem, a także na temat sprawiedliwości w reakcjach politycznych.

Sprawiedliwość w polityce klimatycznej jest również kluczowym tematem programu „Horyzont 2020”, zwłaszcza jeśli chodzi o łagodzenie zmiany klimatu. Jeśli chodzi o przystosowanie się do zmiany klimatu, w ramach niektórych trwających projektów bada się skutki dystrybucyjne ryzyka klimatycznego i powiązanych polityk. Na przykład w ramach projektu CASCADE analizuje się rozprzestrzenianie się zagrożeń klimatycznych na szczeblu międzynarodowym na społeczeństwa europejskie, oceniając potencjalne wady społeczno-gospodarcze. Polityka jest przedmiotem projektu NAVIGATE, w ramach którego opracowuje się nowe zintegrowane modele oceny zdolne do modelowania nierówności i oceny wpływu polityki łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do niej na te nierówności. Ponadto projekt JustNature ma na celu uruchomienie rozwiązań opartych na zasobach przyrody jako narzędzi zapewniających prawo do zdrowia i dobrego samopoczucia w siedmiu miastach pilotażowych.

Program LIFE przyczynia się również do poszerzenia bazy wiedzy. Na przykład projekt „Ewoluujące regiony” dostarczy praktycznych doświadczeń w zakresie mapowania grup szczególnie wrażliwych na potrzeby oceny ryzyka oraz uwzględnienia aspektów wymiaru sprawiedliwości w planowaniu działań na rzecz przystosowania się do zmiany klimatu na szczeblu gminnym i regionalnym.

Wspieranie finansowania i inwestycji

UE jest zdecydowana wspierać „sprawiedliwą transformację” za pośrednictwem specjalnych systemów finansowania, takich jak Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji.

Środki na przystosowanie się do zmiany klimatu są dostępne z różnych źródeł finansowania UE, a wiele z nich wspiera również sprawiedliwą odporność. Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027 zapewniają włączenie działań w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu do wszystkich głównych programów wydatków UE, jak przewidziano również w strategii UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu. Ponadto Komisja Europejska zapewnia również środki w ramach programu Next Generation EU (750 mld EUR) na odbudowę po kryzysie gospodarczym związanym z epidemią COVID-19. W ramach programu finansuje się krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności, które mają na celu radykalną transformację gospodarek europejskich poprzez sprawiedliwą transformację klimatyczną i cyfrową.

Program LIFE jest w całości poświęcony środowisku i dysponuje budżetem w wysokości 1,9 mld EUR na działania w dziedzinie klimatu, które obejmują przystosowanie się do zmiany klimatu.

Rozwiązanie problemu nierówności w transformacji ekologicznej jest również centralnym elementem kluczowych kierunków strategicznych programu „Horyzont Europa” (95,5 mld EUR). Zgodnie z planem strategicznym na lata 2025–2027 program przyczynia się, poprzez badania naukowe, do tworzenia bardziej odpornego, konkurencyjnego, integracyjnego i demokratycznego społeczeństwa europejskiego. W tym celu temat sprawiedliwości w działaniach na rzecz łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do niej przecina programy prac programu „Horyzont Europa”, a w szczególności bieżące i przyszłe zaproszenia do składania wniosków przyczynią się do realizacji misji w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, przy czym przy ich realizacji uwzględnia się sprawiedliwość zgodnie z celami misji UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu”.

Inne istotne europejskie programy finansowania to:

• Wspólna polityka rolna (378,5 mld EUR) wspiera dostosowanie sektora rolnego, ze szczególnym uwzględnieniem grup rolników znajdujących się w trudnej sytuacji.
• Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+) jest kluczowym instrumentem finansowym wspierającym najsłabsze grupy społeczne w Europie. EFS finansuje wdrażanie zasad Europejskiego filaru praw socjalnych: równość szans i dostęp do rynku pracy; sprawiedliwe warunki pracy oraz ochrona socjalna i włączenie społeczne.
• Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) może być również przeznaczony na przystosowanie się do zmiany klimatu i społeczny wymiar przystosowania się do zmiany klimatu. Priorytety w zakresie finansowania EFRR obejmują zarówno „bardziej ekologiczną, niskoemisyjną i odporną [Europę]”, jak i „bardziej społeczną”.

W badaniu z 2024 r. zleconym przez Komisję Zatrudnienia i Spraw Socjalnych Parlamentu Europejskiego zbadano liczne dodatkowe fundusze dostępne na przeciwdziałanie negatywnym skutkom polityki klimatycznej.

Wspieranie wdrażania

Na szczeblu europejskim sprawiedliwa odporność jest integrowana i wdrażana poprzez działania wynikające z europejskiej strategii przystosowania się do zmiany klimatu oraz poprzez inne inicjatywy UE.

Porozumienie Burmistrzów UE uznaje rosnącą potrzebę włączenia przez sygnatariuszy kwestii równości i sprawiedliwości do swoich rozwiązań klimatycznych. W wytycznych z 2023 r. pt. „Embedding Equity Considerations in Sustainable Energy and Climate Action Planning (SECAP), Implementation and Monitoring Processes” [Uwzględnianie kwestii równości w planowaniu działań na rzecz zrównoważonej energii i klimatu (SECAP), procesach wdrażania i monitorowania] określono możliwości w zakresie planowania, wdrażania i monitorowania dla sygnatariuszy w odniesieniu do różnych wymiarów sprawiedliwości zarówno w ramach działań łagodzących, jak i przystosowawczych. Ponadto w ramach programu pilotażowego Instrumentu Wsparcia Polityki na lata 2022–2023, którego celem jest wspieranie wysiłków sygnatariuszy w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, jako jeden z czterech kluczowych tematów programu wybrano właśnie odporność.

Misja UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu włącza sprawiedliwą odporność do realizacji swoich celów na różne sposoby. Jego celem jest wsparcie co najmniej 150 regionów, aby stały się odporne na zmianę klimatu do 2030 r. Platformę misji utworzono w celu zapewnienia narzędzi wsparcia, które są opracowywane w ramach kilku projektów. Niewłaściwa adaptacja i sprawiedliwość są głównymi koncepcjami tych projektów, w tym REGILIENCE, NBRACER, DESIRMED i ARCADIA, które wyraźnie odnoszą się do sprawiedliwej odporności poprzez zapewnienie, aby działania przystosowawcze przynosiły korzyści społecznościom znajdującym się w trudnej sytuacji. Projekty te mają na celu promowanie rozwiązań opartych na zasobach przyrody, sprawiedliwej dystrybucji zasobów i zarządzania transformacyjnego. Regions4Climate, Pathways2Resilience i CLIMAAX pracują również nad opracowaniem ram sprawiedliwej adaptacji, które priorytetowo traktują regiony i grupy społeczne najbardziej dotknięte zmianą klimatu. Tymczasem projekt AGORA koncentruje się w szczególności na społecznej podatności na ciepło, podczas gdy projekt FairFuture będzie działał na rzecz zapewnienia sprawiedliwości klimatycznej w programie przystosowania się do zmiany klimatu.